Prawo budowlane

W celu stałego podnoszenia kwalifikacji zawodowych niezbędna jest znajomość aktualnego orzecznictwa Sądu Najwyższego, Naczelnego Sadu Administracyjnego oraz Trybunału Konstytucyjnego, które przedstawiamy poniżej. Ponadto każdy z Państwa może również zapoznać się podstawowymi problemami prawnymi życia codziennego, które zamierzamy na bieżąco prezentować.

Legalizacja samowolnie wzniesionego obiektu po zmianie przepisów Prawa budowlanego

Wyrok

Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 27 lutego 2014 r.

II OSK 2323/12

Teza

Po zmianie art. 49 b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) nie ma przeszkód, żeby inwestor obiektu zbudowanego bez zgłoszenia, wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i po otrzymaniu takiej decyzji zwrócił się o legalizację takiego obiektu. Oczekując zaś wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, inwestor powinien zwrócić się o zawieszenie postępowania w sprawie legalizacji (rozbiórki).

Legalis
Prawo budowlane, Art. 49b

Numer 1068678

Skład sądu

Andrzej Jurkiewicz (sprawozdawca)
Janina Kosowska
Maria Czapska - Górnikiewicz (przewodniczący)

Sentencja

Dnia 27 lutego 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/KR 1725/11 w sprawie ze skargi K.R. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) sierpnia 2011 r. Nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/KR 1725/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K.R. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) sierpnia 2011 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia (...) marca 2006 r. znak: (...), na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w M. nakazał inwestorowi K.R. wykonanie przymusowej rozbiórki budynku gospodarczego w T. nr (...), gm. G. (działka nr (...)), położonego pomiędzy budynkami: drewnianej stodoły i murowanego budynku inwentarskiego, polegającą na rozebraniu:

pokrycia połaci dachowej wykonanego z płyt falistych azbestowo-cementowych,
talowej konstrukcji dachu,
murowanych ścian: północnej, południowej i wschodniej,
fundamentów budynku.

W uzasadnieniu organ podniósł, że trakcie przeprowadzonej przez organ kontroli na przedmiotowej działce stwierdzono, iż właściciel nieruchomości prowadzi roboty budowlane polegające na budowie budynku gospodarczego w ten sposób, że wykorzystano w całości istniejącą ścianę wschodnią budynku inwentarskiego. Dobudowano trzy pozostałe ściany i dach o konstrukcji stalowej, jednospadowy. Inwestor oświadczył, że budowę tego budynku rozpoczął około 10 lat temu. Nadto w dniach 29 września 2005 r. i 10 października 2005 r. inwestor przedłożył organowi decyzję z dnia (...) grudnia 1981 r. o pozwoleniu na budowę inwestycji obejmującej budowę budynku inwentarskiego o pow. zabudowy 172 m2 wraz z łącznikami: do budynku mieszkalnego i stodoły oraz dokumentację prowadzonych robót, w tym dziennik budowy i dokumentacje techniczną obiektu oraz protokół z dnia 17 marca 1988 r. w sprawie zgłoszenia budynku inwentarskiego. Zdaniem organu z przedłożonego dziennika budowy wynika, że prace budowlane zostały zakończone na etapie budowy budynku inwentarskiego w październiku 1988 r. Zaś zebrany w sprawie materiał dowodowy prowadzi do wniosku, że budowa inwestycji została przerwana na czas dłuższy, niż dwa lata. Nadto wskazano, że zgromadzone dowody prowadzą do wniosku, że inwestor rozpoczął budowę przedmiotowego budynku w okresie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1994 r. – w okresie połowy lat dziewięćdziesiątych. Wskazano także, że nawet gdyby inwestor rozpoczął budowę pod rządami ustawy z 1974 r., to stosownie do treści art. 103 ust. 2 obowiązującej ustawy Prawo budowlane, w sprawie znalazłyby zastosowanie przepisy ustawy nowej.

Zdaniem organu skarżący winien dokonać zgłoszenia projektowanych robót, stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w okresie rozpoczęcia robót, jednakże takiego zgłoszenia nie dokonał. Nie posiada również pozwolenia na budowę. Nadto podniesiono, że Gmina, na obszarze której leży przedmiotowa nieruchomość, nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a dla inwestora nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł inwestor, w którym zakwestionował ustalenia organu co do daty rozpoczęcia robót przy przedmiotowym budynku. Wskazał także, że budowa miała miejsce pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Decyzją z dnia (...) sierpnia 2011 r., na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 KPA oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania inwestora od ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M., Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie są roboty budowlane polegające na budowie budynku gospodarczego. W ocenie organu odwoławczego analiza akt sprawy wskazuje, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające.

Nadto organ podniósł, że podstawą materialnoprawną decyzji organu pierwszej instancji był art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który stwierdził, że w części obejmującej wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" przepis ten jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, został zmieniony ustawą z dnia 6 maja 2010 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U. Nr 121, poz. 809).

Dalej wskazał, że – jak wynika z akt sprawy – inwestor legitymował się decyzją z dnia (...) grudnia 1981 r. o pozwoleniu na budowę inwestycji obejmującej budowę budynku inwentarskiego, pow. zabudowy 172 m2, kubatura 742 m3, wraz z łącznikiem do budynku mieszkalnego i stodoły. Organ pierwszej instancji przyjął, że skoro inwestor w trakcie kontroli oświadczył, że budowę rozpoczął około 10 lat temu, to rozpoczął ją w roku 1995, co spowodowało dłuższą niż dwuletnią przerwę w wykonywaniu robót budowlanych. Wyjaśnił również, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji ma charakter deklaratoryjny (ex tunc), wywołuje zatem skutki prawne wstecz, od dnia w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji. Zatem w tej sytuacji istotne jest określenie w sposób precyzyjny rodzaju i terminu powstania przesłanek wygaśnięcia decyzji. Istotne jest także określenie, w przypadku zastosowania przesłanki polegającej na przerwaniu robót, takiego terminu również z tego powodu, że ma to wpływ na to, czy w niniejszej sprawie należałoby stosować starą (z 1974 r.) czy też nową ustawę Prawo budowlane (z 1994 r.). Tymczasem organ pierwszej instancji zastosował starą ustawę Prawo budowlane, nie rozważając treści art. 103 ustawy Prawo budowlane, nie określił również daty przerwania robót budowlanych. Wskazując zaś na przepis art. 162 § 1 KPA organ odwoławczy wskazał, że w dalszym postępowaniu należy zatem ustalić czy w ogóle istnieje możliwość wygaszenia pozwolenia na budowę z 1981 r., biorąc pod uwagę ewentualne wszystkie możliwe przesłanki.

Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji błędnie zinterpretował art. 103 ust. 2 w zw. z art. 49b ustawy Prawo budowlane. Wyjaśniono, że stosowanie powołanego przepisu należy uzależnić od stanu, jaki istniał w chwili wejścia w życie aktualnej ustawy Prawo budowlane (tj. na dzień 1 stycznia 1995 r.). Ubocznie zwrócono także uwagę, że w momencie wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r. nie istniał przepis art. 49b, a jedynie art. 48 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na budowę budynku gospodarczego inwestor winien uzyskać pozwolenie na budowę. W przypadku ustalenia, że budynek gospodarczy powstał pod rządami starej ustawy z 1974 r. błędne jest przyjęcie normy prawnej zawartej w art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Zgodnie bowiem z normą odsyłającą zawartą w art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane organ pierwszej instancji winien zastosować przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. wraz z ówcześnie obowiązującymi przepisami wykonawczymi. Wskazano również na treść art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., zgodnie z którym obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy - podlegały przymusowej rozbiórce.

Mając na uwadze powyższe Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ pierwszej instancji niewłaściwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające. W opinii organu odwoławczego materiał dowodowy nie został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący w świetle art. 7 i 77 KPA, które traktują o konieczności dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Wskazał także, że przy ponownym badaniu sprawy organ pierwszej instancji winien wszechstronnie i rzetelnie najpierw zgromadzić, następnie zaś ocenić, wszelki dostępny materiał dowodowy, przy czym jego ocena musi się mieścić w granicach oceny swobodnej, a na takiej podstawie poczynić wnikliwe i wyczerpujące ustalenia faktyczne, dając im wyraz w uzasadnieniu decyzji. W szczególności niezbędne jest dokładne ustalenie daty rozpoczęcia i zakończenia robót budowlanych związanych z budową budynku gospodarczego, jak również mając na uwadze art. 162 KPA ustalenie czy istnieje możliwość wygaszenia pozwolenia na budowę z 1981 r. Nadto ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji winien prawidłowo określić osobę inwestora oraz krąg stron postępowania i zapewnić im czynny udział na każdym jego etapie.

W odniesieniu do zarzutów zawartych w odwołaniu Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że wskutek uchylenia zaskarżonej decyzji będą one przedmiotem badania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zobligowanego do ponownego rozpatrzenia sprawy.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł inwestor, zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 KPA w zw. z art. 12 KPA, art. 15 KPA, art. 7 KPA i art. 77 KPA poprzez zaniechanie dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, jak i nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nieuwzględniając wniesionej skargi podkreślił, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Uznano, że organ odwoławczy zasadnie i – przede wszystkim – nie naruszając zasady legalności wydał w tej sprawie decyzję kasacyjną. Wprawdzie Sąd zauważył, że postępowanie odwoławcze trwało zbyt długo, a więc organ odwoławczy naruszył zasadę szybkości postępowania, jednakże okoliczność przewlekłego prowadzenia postępowania bądź bezczynności organu może być kwestionowana tylko w drodze skargi na przewlekłość bądź bezczynność organu i z chwilą wydania decyzji zarówno kończy się stan owej bezczynności (przewlekłości), jak i nie mają już znaczenia zarzuty dotyczące tejże bezczynności (przewlekłości). Tym samym, zdaniem Sądu, podnoszone w skardze zarzuty dotyczące oczekiwanego przez skarżącego sposobu zakończenia postępowania z powołaniem się na argument w postaci długotrwałego postępowania odwoławczego nie mają znaczenia.

Dalej Sąd wskazał, że istota sporu w sprawie sprowadza się do uznania, czy dokonując oceny pod względem legalności, organ odwoławczy powinien w tej sprawie orzec merytorycznie, czy też uchylając tę decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania – naruszył prawo. W ocenie Sądu, opartej na całości materiału zgromadzonego przez organy administracji, nie można zarzucić organowi odwoławczemu istotnego naruszenia prawa materialnego, bądź procedury. Trafnie Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu pierwszej instancji tak z powodu odmiennego stanu prawnego w tej sprawie, niż przyjął to organ pierwszej instancji, jak i naruszenia przez organ pierwszoinstancyjny przepisów regulujących zasady gromadzenia materiału dowodowego i dokonywania na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego prawidłowej subsumcji. Organ pierwszej instancji ustalił, że na przedmiotowej działce realizowany był (budowany) obiekt gospodarczy i w czasie kontroli mającej miejsce we wrześniu 2005 r. inwestor nie okazał ani pozwolenia na jego budowę ani zgłoszenia. Na tej podstawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, że znajduje zastosowanie art. 49b ustawy Prawo budowlane z 1994 r. i zastosował ten przepis wyjaśniając, że skoro na datę wydania swojej decyzji ani nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ani też nie ma ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy (lub warunki zabudowy i zagospodarowania terenu), to nie ma podstaw do "legalizowania" tego obiektu. W dacie rozpoznawania odwołania powołany przepis uległ zmianie, mianowicie ustawodawca realizując stanowisko Trybunału Konstytucyjnego uchylił tę część art. 49b ustawy Prawo budowlane, która nakazywała respektowanie tylko takiej decyzji ustalającej warunki zabudowy, która byłaby ostateczna w dacie wydania decyzji przez organ nadzoru budowlanego. Tym samym, po zmianie tego przepisu nie ma przeszkód, żeby inwestor obiektu zbudowanego bez zgłoszenia, wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i po otrzymaniu takiej decyzji zwrócił się o jego legalizację. Oczekując zaś wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, inwestor powinien zwrócić się o zawieszenie postępowania w sprawie legalizacji (rozbiórki).

Zdaniem Sądu argumentacja zaprezentowana w tym zakresie przez organ odwoławczy jest prawidłowa, tak jak i organ ten prawidłowo powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego i wynikające stąd skutki. Zmiana stanu prawnego umożliwia skuteczne przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego nawet wówczas, gdy w dacie prowadzenia robót bez stosownego zgłoszenia lub w dacie orzekania o rozbiórce inwestor nie posiadał decyzji ustalającej warunki zabudowy, ani tym bardziej ostatecznej decyzji. Zatem, skoro po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej nakazującej rozbiórkę, a przed rozpoznaniem odwołania uległ zmianie stan prawny znacząco ułatwiający przeprowadzenie tzw. legalizacji wykonanych prac, to naruszeniem prawa byłoby nieuwzględnienie tej okoliczności przez organ odwoławczy. Strona powinna mieć możliwość, aby w sprawie ewentualnej legalizacji jej obiektu orzekały merytorycznie dwa organy, a zmiana w tej sprawie stanu prawnego ma istotne znaczenie dla prawidłowego załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym.

W ocenie Sądu również i zarzuty organu odwoławczego dotyczące niewyjaśnienia szeregu kwestii proceduralnych zasługują na uwzględnienie. Zdaniem Sądu trafnie organ odwoławczy orzekł, że w sytuacji nakazania rozbiórki obiektu, co do którego wydano pozwolenie na budowę na początku lat osiemdziesiątych XX wieku, a same prace wykonywane były na przestrzeni znacznego okresu czasu, obowiązkiem tego organu winno być ustalenie w sposób możliwie kompleksowy i niebudzący wątpliwości, kiedy prace budowlane przy tym budynku zostały rozpoczęte i kiedy zostały przerwane. Jak trafnie wskazał na to Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ma to znaczenie dla oceny, czy należałoby stosować przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r., czy też przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Trafnie również zauważył organ odwoławczy, że w tej sprawie obowiązkiem organu pierwszej instancji było precyzyjne wyjaśnienie, czy pozwolenie z dnia (...) grudnia 1981 r. nadal pozostaje w obrocie prawnym i czy w okresie ważności tego pozwolenia inwestor rozpoczął prace przy budowie przedmiotowego obiektu gospodarczego. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, nie można – stosując art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. – domniemywać przerw w czasie budowy. Nie można również domniemywać wygaśnięcia pozwolenia na budowę i także w tym zakresie stanowisko organu odwoławczego jest trafne. Od 23 sierpnia 2008 r. art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wyraźnie stanowi, że decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata (artykuł ten został zmieniony ustawą z dnia 26 czerwca 2008 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane, Dz.U. z 2008 r. Nr 145, poz. 914).

W ocenie Sądu zasadne jest również stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na budowę wymaga wydania decyzji w trybie art. 162 KPA Wprawdzie decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia na budowę ma charakter deklaratoryjny, tym niemniej to właśnie wydanie takiej decyzji uzasadniałoby przyjęcie, że pozwolenie na budowę zostało wyeliminowanie z obrotu prawnego. Dopuszczalne są oczywiście inne środki prawne eliminowania decyzji administracyjnych z porządku prawnego, ale nimi Sąd w tej sprawie się nie zajmuje.

Dalej Sąd zaznaczył, iż nie podziela stanowiska skarżącego, że obowiązkiem organu odwoławczego powinno być w tej sprawie merytoryczne jej rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu wskazane przez organ odwoławczy naruszenia w ustalaniu stanu faktycznego tej sprawy, a w szczególności w zakresie braku ustalenia daty przerwania robót budowlanych i ustalenia czy pozwolenie na budowę z dnia (...) grudnia 1981 r. powinno być "wygaszone", w okolicznościach tej sprawy, stanowią naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotne znaczenie dla sposobu załatwienia tej sprawy. Brak ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy ma swoje konsekwencje w ustalaniu, czy dokonano właściwej subsumcji (zastosowano właściwe przepisy do ustalonego stanu faktycznego). Nadto, gdyby w tej sprawie ostatecznie rozstrzygnął ją organ odwoławczy, to w istocie ten organ musiałby ustalać stan faktyczny i stosować normę prawną nieistniejącą o takiej treści w dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. To zaś mogłoby uzasadniać naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "PostAdmU", Sąd pierwszej instancji oddalił wniesioną skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący K.R., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie art. 1 PostAdmU poprzez wadliwe przeprowadzenie przez Sąd pierwszej instancji kontroli zaskarżonej w skardze decyzji, w szczególności wadliwe przyjęcie, że ze strony organu odwoławczego nie doszło do naruszenia przepisów art. 138 § 2 KPA, w sytuacji istnienia podstaw prawnych do powinności ze strony organu odwoławczego dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, tj. wydania orzeczenia reformatoryjnego.

Z tego względu skarżący wniósł na podstawie art. 185 § 1 PostAdmU o uchylenie zaskarżonego wyroku.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że zarówno kontrolowana decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca naruszają art. 7 i 77 KPA, poprzez brak wyczerpującego zebrania i wszechstronnej oceny materiału dowodowego, zaś kontrolowana decyzja dodatkowo narusza art. 12 i 15 KPA poprzez brak dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy. W ocenie skarżącego pogwałcenie prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy jest rażącym naruszeniem prawa. Zaznaczono także, że w trwającym ponad 4 lata postępowaniu odwoławczym organ nie poczynił żadnych ustaleń faktycznych, ograniczając się do wskazania w treści decyzji kilku wytycznych organowi I instancji. Zdaniem autora skargi kasacyjnej po tak długim czasie organ był wręcz zobowiązany do rozstrzygnięcia sprawy merytorycznie. Skarżący powołał się także na nowelę art. 138 § 2 KPA, obowiązującą od dnia 11 kwietnia 2011 r., której celem było ograniczenie przez organy korzystania z uprawnienia kasatoryjnego. Z uwagi na zaawansowane roboty budowlane, po tak długim czasie, skarżący oczekiwał od organu szybkiego i definitywnego załatwienia sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 PostAdmU Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej zawarto zarzut naruszenia art. 1 PostAdmU poprzez wadliwe przeprowadzenie przez Sąd pierwszej instancji kontroli zaskarżonej decyzji w szczególności poprzez przyjęcie, że ze strony organu odwoławczego nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 KPA w sytuacji powinności ze strony organu odwoławczego dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, tj. wydania orzeczenia reformatoryjnego.

Skarga kasacyjna wywiedziona w rozpoznawanej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 1 PostAdmU, wskazany w skardze kasacyjnej, zawiera legalną definicję sprawy sądowoadministracyjnej statuując, iż Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne).

Podstawowy zakres tych spraw sądowoadministracyjnych został określony przez pojęcie "kontroli działalności administracji publicznej". Zgodnie z art. 1 § 1 Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Zgodnie z § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czynią to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu lub czynności. A zatem kontrola sprawowana przez sądy administracyjne oparta jest na kryterium zgodności z prawem działań lub zaniechań organów administracji publicznej.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Natomiast decyzja ta wydana została w oparciu o przepis art. 138 § 2 KPA, którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. i przekazano temu organowi sprawę wykonanego bez wymaganego zgłoszenia budynku gospodarczego do ponownego rozpatrzenia.

Przepis ten, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), pozwalał organowi odwoławczemu uchylić zakwestionowaną odwołaniem decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji tylko wtedy, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tak więc łączne spełnienie tych dwóch przesłanek daje organowi II instancji możliwość uwolnienia się od obowiązku merytorycznego załatwienia sprawy.

Niewątpliwie w piśmiennictwie podkreśla się, że instytucja kasacji przewidziana w art. 138 § 2 KPA jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 519 - 520), co oznacza, że przed organem odwoławczym powinno zapaść powtórne rozstrzygnięcie merytoryczne.

W związku ze zmianą stanu prawnego, z dniem 11 kwietnia 2011 r. zmieniły się wprawdzie przesłanki dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, lecz aktualne pozostało dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych, dotyczące dopuszczalności wydania decyzji kasacyjnej ze względu na braki postępowania wyjaśniającego.

Podnieść również należy, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 KPA, może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 KPA, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie podniesione przez organ odwoławczy zarzuty wobec decyzji pierwszoinstancyjnej i postępowania administracyjnego, które doprowadziło do wydania decyzji o nakazie rozbiórki realizowanego bez wymaganego zgłoszenia budynku gospodarczego w pełni uzasadniały zastosowanie przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. konstrukcji prawnej z art. 138 § 2 KPA.

Zasadnie Sąd pierwszej instancji, oceniając zaskarżoną decyzję, podniósł że zmiana przepisów Prawa budowlanego w odniesieniu do art. 49b ustawy Prawo budowlane wywołana orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 września 2009 r. sygn. akt P 46/08 (stwierdza niezgodność z Konstytucja ww. przepisu w części wyrażenia "w dniu wszczęcia postępowania") pozwalała organowi odwoławczemu na zweryfikowanie twierdzenia organu pierwszej instancji o braku podstaw do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w odniesieniu do wybudowanego budynku gospodarczego.

Niespornym jest w okolicznościach tej sprawy, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. przyjął, że wobec realizowanego budynku gospodarczego inwestora znajduje zastosowanie art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i w związku z tym, że skoro na datę wydania swojej decyzji (marzec 2006 r. - przypomnienie Sądu) nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ani też nie ma ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy (lub warunki zabudowy i zagospodarowania terenu), to nie ma podstaw do "legalizowania" tego obiektu. W dacie rozpoznawania odwołania powołany przepis uległ zmianie, mianowicie ustawodawca realizując stanowisko Trybunału Konstytucyjnego uchylił tę część art. 49b ustawy Prawo budowlane, która nakazywała respektowanie tylko takiej decyzji ustalającej warunki zabudowy, która byłaby ostateczna w dacie wydania decyzji przez organ nadzoru budowlanego. Tym samym po zmianie tego przepisu nie ma przeszkód, żeby inwestor obiektu zbudowanego bez zgłoszenia, wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i po otrzymaniu takiej decyzji zwrócić się o legalizację takiego obiektu. Oczekując zaś wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, inwestor powinien zwrócić się o zawieszenie postępowania w sprawie legalizacji (rozbiórki).

Tym samym skoro po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej nakazującej rozbiórkę, a przed rozpoznaniem odwołania uległ zmianie stan prawny znacząco ułatwiający przeprowadzenie tzw. legalizacji wykonanych prac, to byłoby naruszeniem prawa nieuwzględnienie tej okoliczności przez organ odwoławczy.

Prawidłowo Sąd pierwszej instancji zatem uznał, że już sama ta okoliczność dostatecznie uzasadniała w tej sprawie potrzebę uchylenia wydanej decyzji pierwszoinstancyjnej. Zmiana bowiem stanu prawnemu umożliwiała skuteczne przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego nawet wówczas, gdy w dacie prowadzenia robót bez stosownego zgłoszenia lub w dacie orzekania o rozbiórce inwestor nie posiadał decyzji ustalającej warunki zabudowy, tym bardziej ostatecznej decyzji. Okoliczność ta wskazuje również na celowość zastosowanie art. 138 § 2 KPA, albowiem organ odwoławczy rozstrzygający w sprawie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego nie mógł orzekać w sprawie postępowania legalizacyjnego, którego dopuszczalność przewidziano zaskarżonym rozstrzygnięciem, w przeciwnym bowiem wypadku orzekałby w innej sprawie niż będąca przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją pierwszoinstancyjną.

Niezależnie od powyższego należy uznać, że właściwie Sąd pierwszej instancji ocenił, iż w rozpoznawanej sprawie prawidłowo organ odwoławczy wskazał również na naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania art. 7 i 77 KPA w związku z wadliwym ustalaniem stanu faktycznego tej sprawy, a w szczególności w zakresie braku ustalenia daty przerwania robót budowlanych i ustalenia czy pozwolenie na budowę z dnia (...) grudnia 1981 r. powinno być "wygaszone", w okolicznościach tej sprawy.

W sytuacji nakazania rozbiórki budynku gospodarczego, przez organ pierwszej instancji co do którego wydano pozwolenie na budowę na początku lat 80-tych XX wieku, a same prace wykonywane były na przestrzeni znacznego okresu czasu, obowiązkiem organu administracji orzekającego w sprawie winno być ustalenie w sposób możliwie kompleksowy i niebudzący wątpliwości, kiedy prace budowlane przy tym budynku zostały rozpoczęte i kiedy zostały przerwane. Jak słusznie wskazał na to Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. ma to znaczenie dla oceny, czy należałoby stosować przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), czy też przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Trafnie również zwrócono uwagę na to, że w tej sprawie obowiązkiem organu pierwszej instancji było precyzyjne wyjaśnienie, czy pozwolenie z dnia (...) grudnia 1981 r. nadal pozostaje w obrocie prawnym i czy w okresie ważności tego pozwolenia inwestor rozpoczął prace przy budowie przedmiotowego obiektu gospodarczego. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, nie można – stosując art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. – domniemywać przerw w czasie budowy. Nie można również domniemywać wygaśnięcia pozwolenia na budowę i także w tym zakresie, jak uznał Sąd pierwszej instancji, stanowisko organu odwoławczego jest trafne.

Należy również podzielić pogląd organu odwoławczego, zaaprobowany przez Sąd pierwszej instancji, zgodnie z którym stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na budowę – stosownie do spełnienia okoliczności z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. – wymaga wydania decyzji w trybie art. 162 KPA Wprawdzie decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia na budowę ma charakter deklaratoryjny, tym niemniej to właśnie wydanie takiej decyzji uzasadniałoby przyjęcie, że pozwolenie na budowę zostało wyeliminowanie z obrotu prawnego.

W tych okolicznościach sprawy Sąd pierwszej instancji prawidłowo, odnosząc się do zarzutów skargi, uznał iż nie można było w tej sprawie na etapie postępowania odwoławczego podjąć merytorycznego rozstrzygnięcia. Niewątpliwie wskazane przez organ odwoławczy naruszenia w ustalaniu stanu faktycznego tej sprawy, a w szczególności w zakresie braku ustalenia daty przerwania robót budowlanych i ustalenia czy pozwolenie na budowę z dnia (...) grudnia 1981 r. powinno być "wygaszone", stanowią naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotne znaczenie dla sposobu załatwienia tej sprawy. Brak ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy ma swoje konsekwencje w ustalaniu, czy dokonano właściwej subsumcji (zastosowano właściwe przepisy do ustalonego stanu faktycznego). Nadto, prawidłowo Sąd pierwszej instancji podkreślił, że gdyby w tej sprawie ostatecznie rozstrzygnął ją organ odwoławczy, to w istocie ten organ musiałby ustalać stan faktyczny i stosować normę prawną nieistniejącą o takiej treści w dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, co również mogłoby uzasadniać naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania.

Powyższe rozważania wskazują na to, że decyzja pierwszoinstancyjna wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie co wykluczało, zgodnie z wnioskiem skarżącego kasacyjnie, orzekanie w trybie art. 138 § 1 pkt 2 KPA W tym wypadku zasadnie organ odwoławczy zastosował przepis art. 138 § 2 KPA.

Tak więc przywołane wyżej przesłanki uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji nie pozwalały na wydanie jakiegokolwiek innego rozstrzygnięcia jak tylko tego w trybie art. 138 § 2 KPA Naruszenie zasady szybkości postępowania przez organ odwoławczy i procedowanie przez ponad 5 lat w żadnym stopniu nie uzasadniało wydania innego rozstrzygnięcia na skutek ujawnionych, a wyżej wykazanych, naruszeń prawa.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 PostAdmU, przedmiotową skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw należało oddalić.

Wykładnia pojęcia remontu w rozumieniu prawa budowlanego

Wyrok

Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 20 kwietnia 2012 r.

II OSK 281/11

Teza

To, że ustawodawca w definicji remontu nie uzależnia rozumienia tego pojęcia od stopnia zniszczenia obiektu budowlanego (budynku), wymagającego podjęcia określonego zakresu robót budowlanych, nie oznacza, że można dowolnie interpretować to co jest remontem i odbudową obiektu budowlanego. Naprawa lub wymiana wszystkich lub prawie wszystkich elementów budynku w praktyce oznaczająca jego rozbiórkę w znacznej części lub w całości i ponowne wzniesienie obiektu przy zastosowaniu nowych i innych wyrobów budowlanych niż użyto w stanie pierwotnym, nie może być rozumiana jako remont, gdyż wtedy zbędne by było takie pojęcie jak odbudowa.

Legalis
Prawo budowlane, Art. 29 ust. 2 pkt 1

Numer 471226

Skład sądu

Andrzej Gliniecki (przewodniczący sprawozdawca)
Mariola Kowalska
Zofia Flasińska

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Fundacji "(...) w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 9 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 551/10 w sprawie ze skargi Fundacji (...) w W. o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 maja 2010 r. w sprawie sygn. akt II SA/KE 166/10 ze skargi Fundacji (...) w W. na decyzję Wojewody Ś. z dnia (...) lutego 2010 r. znak (...) w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zamiaru wykonania robót oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu skargi Fundacji "(...)z siedzibą w W. (dalej Fundacja) o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 maja 2010 r. sygn. akt II SA/KE 166/10 ze skargi Fundacji na decyzję Wojewody Ś. z dnia (...) lutego 2010 r. znak: (...) w przedmiocie sprzeciwu w sprawie wykonania robót, w pkt I wznowił postępowanie, a w pkt II oddalił skargę o wznowienie postępowania.

Jak wynika z akt sprawy, zgłoszeniem z dnia 19 listopada 2009 r. ww. Fundacja, poinformowała Wojewodę Ś. o zamiarze rekonstrukcji drewnianego budynku usytuowanego na działce nr (...) (obecnie nr (...)) przy ul. (...) w K. Postanowieniem z dnia (...) listopada 2009 r. Wojewoda przekazał zgłoszenie Prezydentowi Miasta K. według właściwości. Zakres planowanej inwestycji określono jako rekonstrukcję budynku drewnianego z 1891 r., polegającą na konserwacji elementów drewnianych oraz uzupełnieniu ubytków, uszkodzeń i zniszczeń według zamieszczonych rysunków.

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia (...) grudnia 2009 r. nr (...), działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, wniósł sprzeciw wobec zamierzonego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż zgłaszany zakres robót obejmuje w istocie odbudowę obiektu i z tego względu wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Organ zwrócił także uwagę na znajdującą się w obrocie prawnym decyzję ostateczną Prezydenta Miasta K. z dnia (...) grudnia 1994 r. znak: (...) o wyłączeniu przedmiotowego budynku na stałe z użytkowania i nakazaniu jego rozbiórki w terminie 30 dni od dnia wykwaterowania lokatorów, ze względu na zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, która podlega wykonaniu, przez każdoczesnego właściciela nieruchomości. Ponadto działka nr (...) znajduje się w liniach rozgraniczających terenu przyszłej inwestycji, polegającej na budowie węzła drogowego u zbiegu ulic (...), a obecnie toczy się postępowanie dotyczące przeniesienia własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Województwa Ś.

Odwołanie od ww. decyzji Prezydenta Miasta K. złożyła Fundacja, wnosząc o zawieszenie postępowania do czasu ustalenia organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, a następnie rozpatrzenie sprawy zgodnie z prawem europejskim i zarzucając decyzji naruszenie przepisów postępowania przez brak wezwania do uzupełnienia braków formalnych zgłoszenia. Podniesiono, że prawo budowlane w żaden sposób nie reguluje różnicy między "remontem a remontem na podstawie obszerności remontu", istotny jest jedynie brak zmian. Fundacja wskazała również, że decyzja o nakazie rozbiórki z (...) grudnia 1994 r. wydana została na wniosek ojca B. B. J. N., a nie z urzędu. B. B. oświadczyła o wycofaniu wniosku o wydanie decyzji o nakazie rozbiórki przedmiotowego budynku. W odwołaniu podniesiono także, iż decyzja środowiskowa na węzeł drogowy wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślono, że wymianie podlegać będą elementy nienośne budynku i "być może jedna lub dwie belki stropowe będą musiały być wzmocnione". B. B. poinformowała ponadto o złożeniu wniosku o objęcie przedmiotowego budynku opieką konserwatora zabytków.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Ś. decyzją z dnia (...) lutego 2010 r. znak: (...), na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 KPA utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia (...) grudnia 2009 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż zasadniczym powodem wniesienia sprzeciwu jest to, że przedmiotowe zgłoszenie dotyczy robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Powołując się na art. 3 pkt 6 oraz pkt 7 Prawa budowlanego organ odwoławczy podkreślił, iż pod pojęciem budowy rozumie się m.in. odbudowę, zaś roboty budowlane obejmują prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Przepis art. 29 określa zakres robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem Wojewody wyliczenie z art. 29 ma charakter enumeratywny, a stosowanie w takich sytuacjach wykładni rozszerzającej jest niedopuszczalne. Jednocześnie art. 30 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy określa roboty budowlane wymagające zgłoszenia właściwemu organowi. Wyjaśniając definicję użytego przez odwołującą w zgłoszeniu pojęcia "rekonstrukcja", organ powołał się na "Ilustrowaną encyklopedię dla wszystkich - Architektura i budownictwo", w myśl której jest to budowa polegająca na odtworzeniu całkowicie zniszczonego obiektu budowlanego w miejscu jego dotychczasowej lokalizacji albo też uzupełnieniu brakujących fragmentów budowli według ich pierwowzoru. Z opisu dołączonego do zgłoszenia wynika, że globalny stopień zużycia budynku określony po oględzinach w 1994 r. wynosi 87,8 %. Zatem w ocenie organu zgłoszenie dotyczy odbudowy (rekonstrukcji) 87,8 % budynku. W tej sytuacji roboty budowlane w zakresie określonym w zgłoszeniu wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, co w konsekwencji stanowi przesłankę wniesienia sprzeciwu stosownie do art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego.

Fundacja wniosła skargę na powyższą decyzję Wojewody Ś., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, który to wyrokiem z dnia 28 maja 2010 r. sygn. akt II SA/KE 166/10 ją oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w okolicznościach sprawy bez znaczenia pozostaje faktyczny zakres planowanych przez skarżącą robót budowlanych, a w konsekwencji nie jest istotna dokonana przez organ ocena dotycząca kwalifikacji prawnej tych robót, skutkująca przyjęciem, że ich wykonanie wymaga pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia. Decydujący wpływ na zasadność wniesionego przez Prezydenta Miasta K. sprzeciwu ma bowiem okoliczność istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji tego organu z dnia (...) grudnia 1994 r., o wyłączeniu budynku położonego przy ul. (...) w K. na stałe z użytkowania i nakazaniu jego rozbiórki w terminie 30 dni od dnia wykwaterowania lokatorów, ze względu na zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych ustanawia przepis art. 16 § 1 KPA, w myśl którego decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Taka regulacja oznacza, że decyzje ostateczne obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję, opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Wydanie nowej decyzji jest więc jedynym sposobem całkowitego lub częściowego pozbawienia decyzji ostatecznej jej obowiązywania.

Sąd podkreślił, iż wprawdzie Skarżąca podniosła na rozprawie, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji rozbiórkowej z dnia (...) grudnia 1994 r. zostało na jej wniosek wszczęte, lecz z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że Sąd orzeka według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu, wynikającego z akt sprawy. Zmiana zaś stanu faktycznego czy prawnego już po wydaniu zaskarżonego aktu nie wpływa na wynik kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny. W dacie orzekania przez organ zarówno pierwszej jak i drugiej instancji ostateczna decyzja z dnia (...) grudnia 1994 r. znajdowała się w obrocie prawnym i nie toczyło się żadne postępowanie nadzwyczajne, mające na celu wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Dlatego też, w ocenie Sądu, prowadzenie jakichkolwiek prac budowlanych polegających na odbudowie czy też remoncie budynku, co do którego istnieje obowiązek rozbiórki wynikający z ostatecznej decyzji administracyjnej stanowiłoby w ocenie Sądu obejście prawa. Decyzja orzekająca rozbiórkę obiektu budowlanego jest w istocie decyzją likwidującą stan niezgodności z prawem. Niedopuszczalne jest, aby zamiast rozbiórki, która ma prowadzić do tego, aby budynek przestał istnieć, inwestor wykonywał prace mające na celu pozostawienie obiektu budowlanego, a zatem utrwalał stan niezgodności z prawem. Właściwy do wniesienia sprzeciwu organ jest związany decyzją o rozbiórce, która w sposób istotny ogranicza możliwość prowadzenia w danym miejscu budowy lub wykonywania określonych robót budowlanych i z uwagi na skutki jakie wywołuje stanowi uzasadnioną podstawę do wniesienia sprzeciwu.

Pismem z dnia 3 września 2010 r. Fundacja wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach pismo, zatytułowane wniosek, a zawierające skargę o wznowienie postępowania. Swoje żądanie uzasadniła tym, iż podstawę prawną wyroku z dnia 18 maja 2010 r., oddalającego jej skargę, stanowiła decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia (...) grudnia 1994 r. Ponieważ decyzja ta została w całości wycofana z obrotu prawnego decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lipca 2010 r., tym samym podstawa wydania wyroku przestała istnieć. Skarżąca wskazała, że stwierdzenie nieważności decyzji skutkuje brakiem jej istnienia w czasie przeszłym, a więc również w momencie składania skargi na decyzję oprotestowującą remont budynku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, wyrokiem z dnia 9 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Ke 551/10, na podstawie 282 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej PostAdmU, w pkt II oddalił skargę o wznowienie postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że okolicznością, jaka zaważyła na sposobie rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 maja 2010 r. było pozostawanie wówczas w obrocie prawnym decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia (...) grudnia 1994 r., nakazującej rozbiórkę budynku mieszkalnego, położonego w K. przy ul. (...). Ponieważ decyzja ta ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lipca 2010 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 KPA, w ocenie Sądu zachodziła podstawa wznowienia postępowania przed sądem, o jakiej mowa w art. 273 § 2 PostAdmU. Zgodnie z tym przepisem można żądać wznowienia postępowania w razie późniejszego wykrycia takich okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej następuje ze skutkiem ex tunc, co oznacza, iż taka decyzja, jako nieważna od samego początku, to jest od chwili jej wydania, nie obowiązuje.

Rozpoznając sprawę na nowo, w granicach jakie zakreśla podstawa wznowienia (art. 282 § 2 PostAdmU), Sąd wskazał, iż ponieważ decyzja Wojewody Świętokrzyskiego jest zgodna z prawem, dlatego też skarga o wznowienie jako niezasadna podlegała oddaleniu. Głównym powodem, dla którego organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K., wnoszącą sprzeciw do zgłoszonego zamierzenia budowlanego, było ustalenie, iż zakres prac, jaki w zgłoszeniu został opisany, przekracza pojęcie remontu. Zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.

W ocenie Sądu zasadnie organ odwoławczy uznał, iż rozważając zastosowanie przepisów art. 29 Prawa budowlanego nie można dokonywać ich wykładni rozszerzającej. Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Tak więc organ rozważając, czy zgłoszone roboty wymagają uprzedniego wydania pozwolenia na budowę, dokonuje tego ustalenia w oparciu o opis tych prac, zawarty w zgłoszeniu. Skarżąca Fundacja, w zgłoszeniu wskazała, iż dotyczy ono rekonstrukcji budynku drewnianego z 1891 r., polegającej na konserwacji elementów drewnianych i uzupełnieniu ubytków, uszkodzeń i zniszczeń według zamieszczonych rysunków, ze wskazaniem, że konstrukcja i parametry wszystkich elementów nie ulegną zmianie. Jednocześnie do zgłoszenia został dołączony opis robót budowlanych oraz ocena stanu technicznego budynku. W opisie robót wskazano: "Zostanie dokonana rekonstrukcja budynku tak, aby przywrócić jego stan pierwotny z 1891 r. Przy rekonstrukcji część elementów drewnianych zostanie poddana konserwacji natomiast ubytki uszkodzenia zostaną zrekonstruowane zgodnie z załączonymi rysunkami. Rekonstrukcji i konserwacji zostaną poddane wszystkie elementy budynku: ściany, stropy, dachy, schody, fundamenty oraz stolarka okienna i drzwiowa". Z kolei w ocenie stanu technicznego budynku wskazano: "kamienne ławy, mur fundamentowy i mur piwnicy oceniane w odkrywce (OBI) wykazują znaczne zużycie, o czym świadczą liczne ubytki powierzchniowe oraz miejsca z wypłukaną zaprawą. W wielu miejscach widoczne są znaczne przemieszczenia konstrukcji ścian. Wartości przemieszczeń wynoszą odpowiednio 3, 4, 10 i 9 cm. Wartości te zostały stwierdzone w 1994 r. i do dnia dzisiejszego nie uległy zmianie. Fakt ten świadczy o osłabieniu nośności ścian jak również pogorszeniu stanu technicznego muru fundamentowego i nierównomiernym osiadaniu. (....) Na belkach konstrukcyjnych ścian zewnętrznych zauważalne są liczne uszkodzenia i ubytki będące wynikiem korozji biologicznej, braku odpowiedniej konserwacji (...). Dach. Konstrukcja więźby jest typu wieszarowego. Wsparte na ścianach zewnętrznych zastrzały, przenoszą obciążenie (główne z dachu). Widoczne są ugięcia i wyboczenia przestrzenne (...). Pokrycie dachowe uległo wyeksploatowaniu w stopniu średnim. (...) W roku 1994 wykonane zostało zestawienie zużycia budynku (...) Globalny stopień zużycia budynku określono na 87,8 %. Przy oględzinach w 2009 r. stwierdzono, że stan zużycia się praktycznie nie zmienił (...)". Przy tak opisanym zakresie zniszczenia budynku oraz wskazaniu, że ma nastąpić jego rekonstrukcja, prawidłowo organy uznały, że zgłoszony zakres robót budowlanych przekracza pojęcie remontu, którego przeprowadzenie możliwe jest na podstawie zgłoszenia, natomiast podpada pod pojęcie odbudowy, wymagającej pozwolenia na budowę. Przedłożone przez skarżącą na rozprawie decyzje: Ś. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia (...) września 2010 r. oraz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...) maja 2010 r. nie wnoszą do sprawy żadnych istotnych okoliczności. Nawet bowiem gdyby miało z nich wynikać (a tak nie jest), że budynek nie wymaga aż takiego zakresu prac, jaki skarżąca zamierzała realizować dokonując zgłoszenia, to zauważyć należy, iż przedmiotem badania w niniejszej sprawie jest legalność decyzji wydanej w oparciu o zgłoszenie i dołączone do niego dokumenty. Te zaś, o czym była mowa, świadczyły o tym, że skarżąca zamierza faktycznie dokonać odbudowy zniszczonego w prawie dziewięćdziesięciu procentach budynku.

Skargę kasacyjna od powyższego wyroku WSA w Kielcach z dnia 9 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Ke 551/10 wniosła Fundacja (...) z siedzibą w W. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego polegającą na uznaniu, przez Sąd, że organowi administracyjnemu przysługuje sprzeciw z uwagi, iż zgłoszenie robót remontowych przez stronę skarżącą jest w ocenie organu objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, bowiem zgłoszony zakres robót przekracza pojęcie remontu, ponieważ skarżąca zamierza faktycznie odtworzyć zniszczony w 90 % budynek, mimo że żaden przepis prawa budowlanego, a zwłaszcza art. 3 ust. 8 w zw. z art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego nie ogranicza prawa remontu w zależności od procentowego zniszczenia budynku ani nie wymaga zezwolenia na budowę.

Autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego i postępowania przed sądem I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 PostAdmU Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 30 ust. 6 pkt 1 PrBud w istocie sprowadza się do polemiki na temat rozumienia pojęcia "remontu" zdefiniowanego w art. 3 pkt 8 PrBud. Ustawodawca wskazując w powyższym przepisie, jak należy rozumieć roboty budowlane polegające na remoncie obiektu budowlanego, oparł się na trzech istotnych elementach definiujących to pojęcie. Po pierwsze, remont musi być wykonywany w istniejącym obiekcie budowlanym, co wyklucza z góry brak takiego obiektu w całości lub części i co oznaczałoby budowę lub odbudowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 PrBud. Remont w związku z koniecznością fizycznego istnienia obiektu budowlanego w jego trakcie, nie może też polegać na całkowitej lub częściowej rozbiórce obiektu a następnie jego wznoszeniu od nowa.

Po drugie, roboty budowlane polegające na remoncie mają na celu wyłącznie odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego, a nie jego przebudowę, rozbudowę, nadbudowę lub zmianę jego przeznaczenia.

I po trzecie, przy wykonywaniu remontu dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.

Z analizy elementów składowych pojęcia remontu obiektu budowlanego, z jednej strony wynika, że nie zalicza się do remontu bieżącej konserwacji obiektu, a z drugiej strony robót budowlanych przekraczających zakres pojęciowy remontu, polegających na odbudowie obiektu.

Rekonstrukcja obiektu budowlanego, podobnie jak inne bliskoznaczne pojęcia: rewaloryzacja, rewitalizacja z uwagi na wymagany zakres wykonywanych robót budowlanych w rozumieniu przepisów prawa budowlanego oznaczają odbudowę obiektu budowlanego.

Roboty budowlane polegające na remoncie (istniejących obiektów budowlanych) i odbudowie mają dwie wspólne cechy, to że prowadzą do odtworzenia stanu pierwotnego obiektu i przy użyciu wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Różny natomiast jest zakres wykonywanych robót budowlanych. W przypadku remontu odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego wymaga napraw, wymiany lub odnowienie niektórych tylko elementów obiektu w przeciwieństwie do odbudowy kiedy ten zakres jest znacznie szerszy. Poza tym w przypadku remontu, obiekt jemu poddany zazwyczaj jest jeszcze użytkowany zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a remont ma zapobiec na przyszłość jego degradacji fizycznej i technicznej, nadmiernemu i zbyt szybkiemu zużyciu.

Natomiast obiekt budowlany wymagający odbudowy, najczęściej w całości lub w części, nie spełnia już swych funkcji użytkowych z uwagi na nadmierne zużycie lub zniszczenie swej substancji, tak jak w tym przypadku.

Pojęcia remontu, nie można rozumieć w oderwaniu od innych pojęć, które mieszczą się w pojęciu robót budowlanych.

W zaskarżanym wyroku Sąd trafnie ocenił, że w tym przypadku uzasadnione było wniesienie przez organ sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 PrBud, gdyż dokonane zgłoszenie "rekonstrukcji budynku drewnianego" należało zakwalifikować jako jego odbudowę, na którą wymagane jest pozwolenie na budowę. Nietrafny jest więc zarzut naruszenia art. 30 ust. 6 pkt 1 PrBud poprzez błędną wykładnię, gdyż zastosowanie tego przepisu było następstwem wykładni art. 3 pkt 8 i pkt 6 oraz art. 29 ust. 2 pkt 1 PrBud.

Wniesienie przez organ sprzeciwu w niniejszej sprawie, nie stanowi też naruszenia prawa, o którym mowa w art. 4 PrBud, gdyż przysługuje ono każdemu, jednak pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. W tym przypadku Fundacja powinna złożyć do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej wniosek o pozwolenie na budowę (odbudowę) przedmiotowego budynku.

W związku z powyższym uzasadnione było oddalenie skargi o wznowienie postępowania, bowiem wycofanie z obrotu prawnego decyzji Prezydenta M. K. z dnia 30 grudnia 1994 r., nie spowodowało braku podstawy prawnej do wniesienia sprzeciwu przez organ.

Wniosek Beaty B. o odroczenie rozprawy, który wpłynął w dniu 20 kwietnia 2012 r., nie został uwzględniony przez Sąd, gdyż pełnomocnik Fundacji o terminie rozprawy został prawidłowo zawiadomiony (k. 19) i nie wnioskował o odroczenie rozprawy z powodu nadzwyczajnych wydarzeń lub przeszkód, które uniemożliwiają mu obecność na rozprawie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 PostAdmU orzekł, jak w sentencji.

Prawo budowlane - nakaz rozbiórki

Wyrok

Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 6 września 2005 r.

OSK 1929/04

Teza

Odroczenie nakazu rozbiórki może nastąpić tylko z przyczyn celowościowych lub gospodarczych, przy czym nie może ono nastąpić, jeżeli podstawą orzeczenia nakazu był art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Legalis
Prawo budowlane, Art. 39

Numer 77352

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 7 października 2004 r., sygn. akt II SA/Lu 37/04, po rozpoznaniu skargi Tadeusza B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 22 grudnia 2003 r. (...) w przedmiocie odmowy odroczenia wykonania rozbiórki oraz zezwolenia na czasowe korzystanie ze zbiornika na nieczystości oddalił skargę. W podanych w uzasadnieniu orzeczenia motywach Sąd zwrócił uwagę na następujące okoliczności: zaskarżoną decyzją z dnia 22 grudnia 2003 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną odmawiającą odroczenia wykonania rozbiórki na oznaczony czas oraz zezwolenia na czasowe wykorzystanie zbiornika na ścieki sanitarne znajdujące się na działce nr 3170/05 przy ul. K. 61A w W., wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy. W motywach zaskarżonej decyzji wskazano, że przedmiotem postępowania był zbiornik na ścieki sanitarne wraz z przyłączem kanalizacji sanitarnej, którego nakaz przymusowej rozbiórki wydany został na podstawie art. 37 ust. 1 i 2 - Prawa budowlanego z 24 października 1974 r. (w uzasadnieniu nie podano miejsca publikacji ustawy). Naczelny Sąd Administracyjny (nie podano bliżej daty i sygnatury orzeczenia) rozpoznając skargę T. B. na podstawie - Prawa budowlanego z 1974 r. stwierdził, że w konkretnym przypadku spełnione zostały przesłanki z art. 37 pkt 1 i 2 do nakazani rozbiórki obiektu. Sąd rozpoznając sprawę był w tym przypadku związany oceną prawną wyrażoną we wcześniejszym wyroku, to samo dotyczyło organów administracji rozpoznających sprawę. Nie mógł też znaleźć zastosowania przepis art. 39 - Prawa budowlanego z 1974 r. Przeciwnego zdania był T. B. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego bezsporny w sprawie był fakt nakazania T. B. rozbiórki zbiornika na postawie art. 37 ust. 1 i 2 - Prawa budowlanego z 1974 r. Zbiornik znajduje się na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy W. na pas drogowy, ponadto usytuowanie zbiornika sprzeczne było z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 62 ze zm.). W związku z tym w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 39 - Prawa budowlanego z 1974 r., zgodnie z jego brzmieniem, jeżeli względy społeczne lub gospodarcze przemawiają za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego, co do którego wydany został nakaz przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1, właściwy organ administracji państwowej może odroczyć wykonanie przymusowej rozbiórki na oznaczony czas i zezwolić na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego w sposób określony w decyzji.

Opisany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2004 r. zaskarżony został skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez pełnomocnika Tadeusza B.. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) poprzez uznanie, że przepis ten nie miał zastosowania w konkretnej sprawie w związku z czym sformułowany został wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. Główny zarzut sformułowany w skardze wsparty został w szczególności uchybieniami proceduralnymi, jakich dopuszczono się w postępowaniu administracyjnym przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, wskazując na oznaczone przepisy KPA praz orzecznictwo sądowe. Zdaniem wnoszącego kasację wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę zbiornika w oparciu o przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 - Prawa budowlanego było błędne, opierało się bowiem wyłącznie na naruszeniu przepisów cyt. wcześniej przepisów w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki z 3 lipca 1980 r. Sporny zbiornik istnieje już 17 lat, przez ten czas nikt nie wnosił żadnych pretensji, nie ujawniły się również żadne skutki, które potwierdzałyby niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych dla otoczenia. W niniejszej sprawie występowały okoliczności przemawiające za potrzebą utrzymania istniejącego zbiornika mające charakter celowościowy, powtórzone w tym zakresie zostały argumenty z wniosku o wszczęcie postępowania przed organem pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna, czego wyraźnie w niej nie wskazano, oparta została na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (zwany dalej WSA) przepisu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm., zwanej dalej PostAdmU) tj. naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W tym przypadku wskazano na naruszenie prawa materialnego w postaci art.39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) poprzez uznanie, iż przepis ten nie miał zastosowania w rozstrzyganej sprawie. W skardze kasacyjnej nie wykazano w sposób pogłębiony i przekonywujący na czym polegało naruszenie przez WSA powołanego przepisu art. 39 - Prawa budowlanego. Wywód w tym zakresie był w istocie niejasny, nie było też zasadne odwoływanie się do analizy przepisów KPA w związku z tym, że przepisów KPA, w aktualnym stanie prawnym sądy administracyjne nie stosują wobec w istocie autonomicznych regulacji procesowych zawartych w PostAdmU.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. w swej decyzji z dnia 22 grudnia 2003 r., wobec której WSA oddalił skargę w opisanym na początku wyroku wskazał na zastosowanie w sprawie art. 39 cyt. wcześniej Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016). Art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. miał zastosowanie w sprawie w związku z regulacją przejściową zawartą w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. W uzasadnieniu decyzji, o jakiej mowa, o czym nie wspomniał WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, była już rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie. Tenże Sąd wyrokiem z dnia 19 grudnia 2002 r. (sygn. akt II SA Lu/1110/01, k.42) oddalił skargę T. B. na decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia 11 czerwca 2001 r. (...) w przedmiocie nakazania rozbiórki zbiornika na ścieki sanitarne wraz z przyłączem kanalizacji sanitarnej. W szczegółowym uzasadnieniu Sąd wykazał, że sporny zbiornik nie był usytuowany zgodnie z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie odpowiadał obowiązującym wówczas przepisom rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. W konkluzji Sąd stwierdził, iż przepisy powołanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 1980 r. stosownie do treści jego § 1 ust. 1 służył konieczności zapewnienia wymagań, o jakich mowa w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r.; chodziło w szczególności o zapewnienie bezpieczeństwa ludzi i mienia, bezpieczeństwa środowiska, niezbędnych warunków zdrowotnych, właściwego układu funkcjonalnego, odpowiednich warunków użytkowych (m. in. w zakresie usuwania ścieków i ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich). Naruszenie przedstawionych warunków było zatem jednoznaczne z niedopuszczalnym pogorszeniem warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia w rozumieniu art. 37 ust. 1pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Tak zatem Sąd w opisywanym wyroku wyraźnie wskazał na spełnienie w konkretnym przypadku dwu przesłanek zastosowania przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 prawa budowlanego z 1974 r. uzasadniających przymusową rozbiórkę obiektu tj. usytuowanie obiektu niezgodnie z ustaleniami wynikającymi z przepisów o planowaniu przestrzennym (art. 37 ust. 1 pkt 1) oraz spowodowanie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust 1 pkt 2).

W zaskarżonym wyroku WSA w Lublinie nie odwołano się w żadnym miejscu do wcześniej opisanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Lublinie z dnia 9 grudnia 2002 r. tym niemniej motywy tego wyroku wskazywały jednoznacznie na niezmieniony stan faktyczny i prawny ustalony we wcześniejszym wyroku; w szczególności wskazano na tą samą podstawę prawną rozstrzygnięcia tj. art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. co wykluczało, zdaniem Sądu, zastosowanie w sprawie przepisu art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. Pogląd ten, co do zasady, należało uznać za trafny aczkolwiek można mieć pretensje odnośnie lakoniczności uzasadnienia. W sprawie objętej skargą kasacyjną nie nastąpiła zmiana w tożsamości stosunku prawnego objętego wcześniejszym wyrokiem z dnia 19 grudnia 2002 r. zaś w tym stanie rzeczy ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiązała w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia (art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm. w zw. z art. 99 przepisów wprowadzających).

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez WSA przepisu art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. nie można uznać za trafny. Przepis ten stanowił, iż jeżeli względy społeczne lub gospodarcze przemawiają za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego, co do którego wydany został nakaz przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1, lub w przypadku, o którym mowa w art. 38 ust. 2, właściwy (…) organ może odroczyć wykonanie przymusowej rozbiórki na oznaczony czas i zezwolić na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego w sposób określony w decyzji. Na tle wykładni art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. wyrażany był pogląd, iż odroczenie nakazu rozbiórki może nastąpić tylko z przyczyn celowościowych lub gospodarczych, przy czym nie może ono nastąpić, jeżeli podstawą orzeczenia nakazu rozbiórki był art. 37 ust. 1 pkt 2 (zob. Planowanie przestrzenne. Prawo budowlane. Przepisy, komentarz, Warszawa 1992, s. 64). Z kolei w wyroku z dnia 28 stycznia 1983 r. I SA 1289/82 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż nakaz rozbiórki wydany na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2, przy faktycznym występowaniu określonych tam przesłanek, wyłącza możliwość odroczenia terminu rozbiórki na podstawie art. 49, por. Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego do prawa budowlanego za lata 1981-1990, Opracowanie J. Zając, Wyd. Przemiany, s. 74.). W sprawie objętej skargą kasacyjną nie ulega wątpliwości, iż jedną z przesłanek nakazu rozbiórki był przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego z 1974 r.

Wobec podniesionych dotychczas okoliczności były podstawy do oddalenia skargi kasacyjnej zgodnie z art. 184 w zw. z art. 181, 174 pkt 1 i art. 175 § 1 PostAdmU.