Prawo administracyjne

Uchwała

Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego - Izba Cywilna

z dnia 20 stycznia 2015 r.

III CZP 78/14

Teza

Jeżeli w wyniku wydania przed dniem 1 września 2004 r. decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 KPA albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, strona poniosła szkodę, a właściwy minister lub samorządowe kolegium odwoławcze stwierdziło - po tym dniu, lecz przed dniem 11 kwietnia 2011 r. - nieważność tej decyzji albo jej wydanie z naruszeniem prawa, termin przedawnienia roszczenia o odszkodowanie przewidziany w art. 160 § 6 KPA rozpoczyna bieg z chwilą bezskutecznego upływu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w razie jego złożenia - z chwilą wydania decyzji po ponownym rozpatrzeniu sprawy. 

• www.sn.pl, Biul. SN 2015 nr 1, Wspólnota 2015 nr 6, str. 7, MoP 2015 nr 3, str. 115, Legalis
• Kodeks postępowania administracyjnego, Art. 156 § 1, Art. 160

Numer 1163710

Skład sądu

• Prezes SN Tadeusz Ereciński (przewodniczący)
• SSN Irena Gromska-Szuster
• SSN Jacek Gudowski
• SSN Iwona Koper
• SSN Grzegorz Misiurek
• SSN Henryk Pietrzkowski
• SSN Tadeusz Wiśniewski (sprawozdawca)

Sentencja

Sąd Najwyższy na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej w dniu 20 stycznia 2015 r., przy udziale prokuratora Prokuratury Generalnej Wojciecha Kasztelana po rozstrzygnięciu zagadnienia prawnego przedstawionego przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego we wniosku z dnia 22 lipca 2014 r., BSA I-4110-6/14,

 "Czy zdarzeniem prawnym, które zgodnie z art. 160 § 6 KPA wyznacza początek terminu przedawnienia roszczenia o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed dniem 1 września 2004 r., a której nieważność albo wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 KPA stwierdzono decyzją właściwego ministra lub samorządowego kolegium odwoławczego po tym dniu (uchwała pełnego składu Izby Cywilnej SN z dnia 31 marca 2011 r., III CZP 112/10, OSNC 2011, nr 7-8, poz. 75) oraz przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), jest wydanie w pierwszej instancji decyzji nadzorczej, od której stronie przysługiwał wniosek do właściwego organu o ponowne rozpatrzenie sprawy, czy też dopiero wydanie kolejnej decyzji przez ten sam organ w wyniku złożenia takiego wniosku na zasadzie art. 127 § 3 KPA?"

 podjął uchwałę:

 Jeżeli w wyniku wydania przed dniem 1 września 2004 r. decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 KPA albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, strona poniosła szkodę, a właściwy minister lub samorządowe kolegium odwoławcze stwierdziło - po tym dniu, lecz przed dniem 11 kwietnia 2011 r. - nieważność tej decyzji albo jej wydanie z naruszeniem prawa, termin przedawnienia roszczenia o odszkodowanie przewidziany w art. 160 § 6 KPA rozpoczyna bieg z chwilą bezskutecznego upływu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w razie jego złożenia - z chwilą wydania decyzji po ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Uzasadnienie

Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wystąpił na podstawie art. 60 § 1 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 499 ze zm.) o rozstrzygnięcie przez skład siedmiu sędziów Sądu Najwyższego zagadnienia prawnego przedstawionego na wstępie.

 Wskazał, że powzięta przez niego wątpliwość dotyczy tego, od jakiego dnia rozpoczyna się bieg - przewidzianego w art. 160 § 6 KPA - przedawnienia roszczenia o naprawienie szkody wyrządzonej wskutek wydania wadliwej decyzji, jeżeli wadliwość ta została stwierdzona decyzją nadzorczą właściwego ministra lub samorządowego kolegium odwoławczego. Co prawda art. 160 KPA został uchylony z dniem 1 września 2004 r. ustawą z 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692), jednak, jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w uchwale pełnego składu Izby Cywilnej z dnia 31 marca 2010 r., III CZP 112/10 (OSNC 2011, nr 7-8, poz. 75), do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed dniem wejścia w życie tej noweli, której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 KPA stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 KPA. Zgodnie zaś z art. 160 § 6 KPA, termin przedawnienia liczy się od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wydanej z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 albo decyzja, w której organ stwierdził, w myśl art. 158 § 2, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1.

 Zasadnicze znaczenie dla zastosowania art. 160 § 6 KPA ma zatem oznaczenie dnia, w którym ostateczna stawała się decyzja nadzorcza wydana przez właściwego ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze. De lege lata kwestia ta nie budzi wątpliwości, gdyż zgodnie ze zmienionym art. 16 § 1 zd. 1 KPA, decyzje, od których nie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. W myśl zaś art. 127 § 1 KPA, od decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje stronie odwołanie tylko do jednej instancji, natomiast stosownie do art. 127 § 3 KPA, od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie przysługuje odwołanie, jednak strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

 Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego podkreślił, że wątpliwość powstaje w wypadkach, w których decyzja nadzorcza została wydana przed dniem 11 kwietnia 2011 r., a więc przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), do tego bowiem dnia z art. 16 § 1 zd. 1 KPA wynikało, iż decyzje, od których nie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Ustawodawca nie przesądzał zatem - inaczej niż obecnie - znaczenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dla ostateczności decyzji. Powstawało pytanie - istotne także w aspekcie art. 160 § 6 KPA - czy decyzja nadzorcza ministra lub samorządowego kolegium odwoławczego jest ostateczna z chwilą jej doręczenia albo ogłoszenia stronie, skoro nie przysługuje od niej odwołanie, czy też jej ostateczność zależy - jak de lege lata - od złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

 Z orzecznictwa przytoczonego przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego wynika, że wątpliwość ta jest różnie rozstrzygana w dotychczasowym orzecznictwie Sądu Najwyższego.

 Stosownie do części orzeczeń, wydana w pierwszej instancji decyzja nadzorcza ministra lub samorządowego kolegium odwoławczego jest decyzją ostateczną w rozumieniu art. 160 § 6 KPA, nawet jeżeli strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zgodnie z art. 127 § 3 KPA W wyroku z dnia 21 listopada 2008 r., V CSK 204/08, (OSNC-ZD 2009, nr D, poz. 94), Sąd Najwyższy przyjął, że decyzją ostateczną w rozumieniu art. 160 § 6 KPA jest decyzja samorządowego kolegium odwoławczego, nawet wtedy, gdy strona złoży wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 KPA. Stwierdził, że decyzja samorządowego kolegium odwoławczego jest w świetle art. 16 KPA decyzją ostateczną, ponieważ nie przysługuje od niej odwołanie w administracyjnym toku instancji (art. 127 § 3 KPA), przewidziana zaś w art. 127 § 3 KPA możliwość zwrócenia się przez stronę z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy nie jest takim odwołaniem.

 Podobne stanowisko znalazło wyraz w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 6 listopada 2013 r., IV CSK 133/13 (). Odwołując się do wykładni logiczno- językowej, Sąd Najwyższy uznał, że przed zmianą art. 16 § 1 KPA wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie mógł być uznany za tożsamy z odwołaniem wnoszonym w administracyjnym toku instancji, gdyż do tego środka przepisy o odwołaniu stosowało się jedynie odpowiednio.

 Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego podkreślił, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego prezentowane jest również stanowisko odmienne, w myśl którego za początek biegu terminu przedawnienia na podstawie art. 160 § 6 KPC nie można uważać daty pierwszej decyzji nadzorczej, lecz dopiero decyzję wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Stanowisko to znalazło wyraz po raz pierwszy w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 19 września 2013 r., I CSK 732/12, w którym - po odwołaniu się do art. 16 § 1 KPA w poprzednim brzmieniu oraz do art. 127 § 3 KPA, a także uwzględniając wątpliwości doktrynalne - stwierdzono, że do czasu wydania decyzji w następstwie ponownego rozpoznania sprawy decyzja nadzorcza właściwego ministra nie może być traktowana jak decyzja ostateczna. Sąd Najwyższy dostrzegł wprawdzie, że wykładnia językowa przemawia za poglądem, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest nadzwyczajnym środkiem, przysługującym przeciwko decyzji ostatecznej, podkreślił jednak, że rezultat wykładni systemowej prowadzi do odmiennego wniosku. Jeżeli art. 127 § 3 KPA zamieszczony został w rozdziale 10 zatytułowanym „Odwołania" i do rozpoznania wniosku stosuje się przepisy dotyczące odwołań od decyzji, to trzeba przyjąć, że wniosek ten należy traktować jak zwyczajny środek zaskarżenia, mimo iż nie wywołuje skutku dewolutywnego. Nowe brzmienie art. 16 § 1 KPA, że decyzje, od których nie przysługuje również wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, są ostateczne potwierdza przedstawioną wykładnię art. 127 § 3 KPC. 

 Także w wyroku z dnia 18 grudnia 2013 r., I CSK 142/13 Sąd Najwyższy podkreślił, że w wielu przepisach kodeksu postepowania administracyjnego. reguły właściwe dla odwołania odnoszone są do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dotyczy to nie tylko art. 127 § 3 KPA, ale także art. 130 § 2 KPA, z którego można wyprowadzić wniosek, że skoro wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji administracyjnej, a w art. 130 § 3 KPA skutek ten nie został wyłączony w stosunku do wniosku złożonego o ponowne rozpatrzenie sprawy, to wstrzymanie wykonania decyzji ma zastosowanie również w razie złożenia takiego wniosku, a to oznacza jego tożsame traktowanie z odwołaniem. W rezultacie Sąd Najwyższy przychylił się do poglądu, że już przed nowelizacją art. 16 § 1 KPA wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy mógł być traktowany jak środek zaskarżenia, a od odwołania różnił go przede wszystkim brak dewolutywności.

 Prokurator Generalny oraz Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa wnieśli o podjęcie uchwały, że zdarzeniem prawnym wyznaczającym początek biegu przedawnienia określonego w art. 160 § 6 KPA jest „pierwsza” decyzja nadzorcza właściwego ministra lub samorządowego kolegium odwoławczego.

 Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

 Przedłożony przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego wniosek o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego ma na celu wyjaśnienie, czy początek przewidzianego w art. 160 § 6 KPA terminu przedawnienia roszczenia o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność albo wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 KPA stwierdzono decyzją właściwego ministra lub samorządowego kolegium odwoławczego po tym dniu i jednocześnie przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18; dalej „nowela z 2010 r.”), wyznacza dzień wydania w pierwszej instancji decyzji nadzorczej, od której stronie przysługiwał wniosek do właściwego organu o ponowne rozpatrzenie sprawy, czy też dzień wydania przez ten sam organ kolejnej decyzji w wyniku złożenia takiego wniosku, innymi słowy, dzień wydania decyzji po ponownym rozpatrzeniu sprawy, czyli po dokonaniu kontroli zaskarżonej (pierwszej) decyzji nadzorczej.

 Należy podzielić pogląd Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, że przedstawione zagadnienie prawne w orzecznictwie jest rozstrzygane niejednolicie, przy czym kontrowersyjne są także zapatrywania prezentowane w doktrynie postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia wymaga przede wszystkim zaakcentowania, że dotyczy ono stanu prawnego obowiązującego przed dniem wejścia w życie noweli z 2010 r., tj. przed dniem 11 kwietnia 2011 r. W konsekwencji tej noweli ustawodawca w odniesieniu do „nowych” spraw zdezaktualizował zasygnalizowane rozbieżności, gdyż w zmienionym art. 16 § 1 zdanie pierwsze KPA wyraźnie i jednoznacznie stwierdził, że decyzje, od których nie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Przed nowelizacją natomiast z przepisu tego wynikało, że decyzje ostateczne to jedynie decyzje, od których nie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji. Trzeba ponownie podkreślić, że art. 160 KPC został uchylony z dniem 1 września 2004 r. ustawą z 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692), jednak ma on nadal zastosowanie do zdarzeń i stanów powstałych przed dniem wejścia w życie noweli (art. 5 tejże noweli). Kwestii tej dotyczyła uchwała pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2010 r., III CZP 112/10 (OSNC 2011, nr 7-8, poz. 75), w której wyjaśniono, że do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed dniem wejścia w życie noweli, której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 KPA stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 KPA. 

 W związku z poprzednim brzmieniem art. 16 § 1 zdanie pierwsze KPA powstawały wątpliwości co do określenia na gruncie art. 160 § 6 KPA początku biegu przewidzianego w nim termin przedawnienia, według bowiem tego przepisu, termin przedawnienia liczy się od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wydanej z naruszeniem art. 156 § 1 albo decyzja, w której organ stwierdził, na podstawie art. 158 § 2, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1. Decydujące znaczenie dla prawidłowego zastosowania art. 160 § 6 KPA ma zatem oznaczenie chwili, w której w poprzednim stanie prawnym stawała się ostateczna decyzja nadzorcza wydana przez właściwego ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze. Wyjaśnienie tego problemu wymaga zwrócenia uwagi na regułę przewidzianą w art. 127 § 1 KPA, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Reguła ta nie obowiązuje w odniesieniu do decyzji nadzorczej wydanej przez właściwego ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, gdyż stosownie do art. 127 § 3 KPA, od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie przysługuje odwołanie, jednak strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

 Obecne sformułowanie art. 16 § 1 KPA sprawia, że de lege lata ostateczność decyzji nadzorczej wydanej przez ministra lub samorządowe kolegium została uzależniona od tego, czy strona w określonym terminie wystąpiła do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dla tego terminu - na podstawie odesłania zawartego w art. 127 § 3 in fine KPA - ma znaczenie art. 129 § 2 KPA, zgodnie z którym odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Oznacza to, że jeżeli strona w terminie czternastu dni od doręczenia jej decyzji nadzorczej ministra albo samorządowego kolegium odwoławczego - ewentualnie od dnia ogłoszenia tej decyzji - zwróciła się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, to skutek w postaci ostateczności decyzji nadzorczej następuje dopiero z dniem wydania decyzji w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy i od tego dnia powinien być liczony trzyletni termin przedawnienia, o którym mowa w art. 160 § 6 KPA. W razie niezłożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w ustawowym terminie, decyzja staje się ostateczna z upływem 14 dni od doręczenia (ogłoszenia) jej decyzji nadzorczej. Ta chwila określa wówczas początek biegu przedawnienia omawianego roszczenia.

 Zagadnienie objęte wnioskiem Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego dotyczy jednak sytuacji, w których decyzja nadzorcza została wydana w stanie prawnym obowiązującym do dnia 10 kwietnia 2011 r. Tym samym należy odpowiedzieć na pytanie, czy decyzja nadzorcza ministra lub samorządowego kolegium odwoławczego stawała się ostateczna z chwilą jej doręczenia albo ogłoszenia stronie (nie przysługiwało od niej odwołanie), czy też jej ostateczność uzależniona jednak była - jak expressis verbis de lege lata - od złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

 Za zapatrywaniem, że decyzje nadzorcze ministra i samorządowego kolegium odwoławczego uzyskiwały przymiot ostateczności z chwilą ich doręczenia (ogłoszenia) stronie, niezależnie od tego, czy złożyła ona wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 KPA), przemawia niewątpliwie wykładnia językowa art. 16 § 1 zdanie pierwsze KPA w poprzednim brzmieniu. W wyroku z 21 listopada 2008 r., V CSK 204/08, Sąd Najwyższy uznał, że w świetle art. 16 KPA decyzją ostateczną w rozumieniu art. 160 § 6 KPA jest decyzja samorządowego kolegium odwoławczego, nawet wtedy, gdy strona złoży wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponieważ od decyzji tej nie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji. Przewidziana w art. 127 § 3 KPA możliwość zwrócenia się przez stronę z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy nie jest takim odwołaniem, skoro sprawę rozpoznaje ponownie ten sam organ, czyli nie chodzi tutaj o „administracyjny tok instancji”. Według Sądu Najwyższego, ustawodawca nie traktuje wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przez ten sam organ jako odwołania, skoro do tego wniosku przepisy o odwołaniu stosuje się tylko odpowiednio.

 Podobną argumentację zastosowano w uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego z 6 listopada 2013 r., IV CSK 133/13, w którym - odwołując się do wykładni logiczno-językowej - stwierdzono, że przed zmianą art. 16 § 1 KPA pojęcie decyzji ostatecznej obejmowało decyzje, od których nie przysługiwało stronie odwołanie w administracyjnym toku instancji, co dotyczyło także decyzji wydanych w pierwszej instancji przez ministra, od których strona niezadowolona nie mogła wnieść odwołania do drugiej instancji, lecz jedynie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie można utożsamiać z odwołaniem wnoszonym w administracyjnym toku instancji, gdyż do środka tego przepisy o odwołaniu stosowało się jedynie odpowiednio.

 Pojawia się jednak pytanie, czy wykładnia językowa - będąca bez wątpienia podstawowym i pierwszoplanowym sposobem interpretacji przepisów - jest miarodajna i prawidłowa do ustalenia sensu zwrotu „decyzja ostateczna” w kontekście art. 160 § 6 KPA Można twierdzić, że właściwa wykładnia art. 16 § 1 zdanie pierwsze KPA (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11 kwietnia 2011 r.) powinna uwzględniać również inne unormowania kodeksu postępowania administracyjnego, a w omawianym wypadku polegać w szczególności na uzgodnieniu treści tego przepisu z treścią normatywną art. 160 § 6 w związku z art. 127 § 3 KPA i przyjęciu, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 KPA, stanowi środek odwoławczy, a nie nadzwyczajny środek zaskarżenia albo tzw. remonstrację. Można także przyjmować, że stanowi on - co przed nowelą z 2010 r. przyznawali nawet autorzy, klasyfikujący doktrynalnie wniosek o ponowne rozpatrzenie jako pojęcie niemieszczące się w zakresie „odwołania w administracyjnym toku instancji” - co najmniej odpowiednik lub surogat odwołania.

 Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, podkreślając istnienie niejednolitości stanowisk w nauce i orzecznictwie, trafnie zwrócił uwagę, że w wielu wypowiedziach doktrynalnych wskazywano wręcz na „nieostateczną ostateczność” decyzji wydanej w pierwszej instancji przez organ wskazany w art. 127 § 3 KPA albo też kwalifikowano decyzję organu pierwszej instancji, od której przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie, jako nieostateczną. Stwierdzenie to dopełniano argumentacją, że w rozważanym wypadku brak cechy dewolutywności wniosku nie pozbawia go charakteru środka odwoławczego w postępowaniu administracyjnym, ponieważ jest on wywołany ograniczeniami natury organizacyjnej (ustrojowej), które same w sobie nie mogą podważać uprawnienia strony do dwukrotnego, merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy. Z tego właśnie wzglądu, jak się wydaje, Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego uznał za przekonywający pogląd, że zlokalizowanie art. 127 § 3 KPA w rozdziale kodeksu zatytułowanym „Odwołania” nie było przypadkowe.

 Rozwijając tę myśl, należy dodać, że gdyby istotnie pierwsza decyzja organu, o którym mowa w art. 127 § 3 KPA, była ostateczna, to oznaczałoby to, iż w tej samej sprawie są wydawane kolejno dwie decyzje ostateczne, co sprzeciwiałoby się powadze rzeczy osądzonej i uzasadniałoby stwierdzenie - stosownie do art. 156 § 1 pkt 3 KPA - nieważności decyzji nadzorczej wydanej w wyniku rozpatrzenia wniosku, skoro z formalnego punktu widzenia decyzja dotyczyłaby sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

 Nie bez znaczenia dla wykładni art. 160 § 6 KPA pozostaje też argumentacja celowościowa i logiczna, nie można bowiem pomijać faktu, że w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy mogło dojść do merytorycznej zmiany poprzedzającej decyzji nadzorczej właściwego organu i np. stwierdzenia jedynie - zamiast nieważności decyzji pierwotnej - wydania jej z rażącym naruszeniem prawa z powodu nieodwracalnych skutków prawnych. Uznanie jako ostatecznej, w razie ponownego rozpoznania sprawy, wyłącznie drugiej decyzji nadzorczej zapobiega bez wątpienia komplikacji prawnej, gdyż w takiej sytuacji nie występują dwie ostateczne decyzje rozstrzygające daną sprawę w różny sposób. Inaczej mówiąc, w wyniku zastosowania do art. 16 § 1 zdanie pierwsze w zw. z art. 160 § 6 KPA wykładni logicznej i celowościowej dochodzi do rozstrzygnięcia pożądanego z punktu widzenia praktycznego, gdyż dopiero w wyniku kolejnej decyzji sytuacja prawna strony domagającej się naprawienia szkody zostaje rzeczywiście ostatecznie ukształtowana. Co więcej, to druga decyzja stanowi właściwą podstawę dochodzenia roszczenia odszkodowawczego; strona zainteresowana np. zwrotem wywłaszczonej nieruchomości nie może już oczekiwać wydania decyzji w tym przedmiocie, a zamiast tej możliwości pozostaje jej jedynie domaganie się naprawienia wyrządzonej szkody.

 Takie podejście znalazło wyraz po raz pierwszy w wyroku Sądu Najwyższego z 19 września 2013 r., I CSK 732/12, w którym uznano - po odwołaniu się, co symptomatyczne, do art. 16 § 1 KPA w poprzednim brzmieniu oraz do art. 127 § 3 KPA - że do czasu wydania decyzji w następstwie ponownego rozpoznania sprawy decyzja nadzorcza właściwego ministra nie może być traktowana jak decyzja ostateczna. Wprawdzie wykładnia językowa przemawia za poglądem, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest nadzwyczajnym środkiem, przysługującym na decyzję ostateczną, jednak rezultat wykładni systemowej prowadzi do odmiennego wniosku, skoro art. 127 § 3 KPA został zamieszczony w rozdziale 10 „Odwołania", a do rozpoznania wniosku stosuje się przepisy dotyczące odwołań od decyzji, to trzeba przyjąć, iż wniosek ten traktować należy jak zwyczajny środek zaskarżenia, chociaż nie wywołuje skutku dewolutywnego. Sąd Najwyższy podkreślił, że nowe brzmienie art. 16 § 1 KPA potwierdza przedstawioną wykładnię art. 127 § 3 KPC Z tego powodu, jeżeli od uzyskania przez decyzję cechy ostateczności zależą istotne dla strony skutki prawne, jak początek biegu terminu przedawnienia (art. 160 § 6 KPC), nie można uznać jako daty uzyskania ostateczności daty pierwszej decyzji. Strona, która złożyła wniosek, ma prawo oczekiwać na rezultat postępowania bez obawy o negatywne dla siebie konsekwencje, zwłaszcza jeśli dążyła do odzyskania nieruchomości.

 Identyczne zapatrywanie Sąd Najwyższy wyraził w wyroku z dnia 18 grudnia 2013 r., I CSK 142/13. Zauważył, że w wielu przepisach kodeksu postępowania administracyjnego reguły właściwe dla odwołania odnoszone są do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dotyczy to nie tylko art. 127 § 3, ale także art. 130 § 2, z którego można wyprowadzić wniosek, że skoro wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji administracyjnej, a w art. 130 § 3 skutek ten nie został wyłączony w stosunku do wniosku złożonego o ponowne rozpatrzenie sprawy, to wstrzymanie wykonania decyzji ma zastosowanie również w razie złożenia takiego wniosku, a to oznacza jego tożsame traktowanie z odwołaniem. Sąd Najwyższy zaznaczył, że zbieżność ta dostrzegana jest także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Trybunału Konstytucyjnego.

 Według Sądu Najwyższego, za omawianym stanowiskiem przemawia także uzasadnienie noweli z 2010 r., gdyż przyznaje się w nim dotychczasową niespójność przepisów postępowania administracyjnego w omawianym zakresie. W jednych z nich rozumie się decyzje ostateczne na gruncie art. 16 KPA przed jego nowelizacją jako decyzje, od których nie przysługuje odwołanie, a w innych, jak np. w art. 127 § 3 KPA, do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nakazuje się stosować odpowiednio przepisy o odwołaniu, a więc traktować ten wniosek na równi z odwołaniem. Sąd Najwyższy przychylił się do poglądu, że już przed nowelą z 2010 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy mógł być uznawany za środek zaskarżenia. Tezę tę potwierdza art. 52 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270), który od chwili wprowadzenia do porządku prawnego stanowi, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.

 Zdaniem Sądu Najwyższego, należy również uwzględnić potrzebę dokonywania wykładni zgodnie z poczuciem słuszności i sprawiedliwości, co oznacza, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy powinien być potraktowany tak samo jak środek odwoławczy, skoro może on prowadzić do zmiany decyzji, a więc do doprowadzenia do sytuacji, iż decyzja, której dotyczy wniosek, nie okaże się w wyniku jego rozpoznania - ostateczna. Poza tym, rozpoznając sprawę obecnie nie powinno się różnie traktować spraw sprzed i po nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego w 2011 r., gdyż zmiana art. 16 KPA nastąpiła zgodnie z przytoczonymi wcześniej argumentami, wskazującymi na trafność jej dokonania. W rezultacie Sąd Najwyższy stwierdził, że decyzja ostateczna według art. 16 KPA, również przed jego nowelizacją mogła oznaczać decyzję nadzorczą wydaną na skutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

 Należy zgodzić się z zapatrywaniem Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, że dokonując wykładni art. 160 § 6 KPA, trzeba wziąć pod rozwagę także jej aspekt prokonstytucyjny. Nie można zatem pomijać zasady ochrony własności i prawa do słusznego odszkodowania za wywłaszczenie (art. 21 Konstytucji), zasady równej dla wszystkich ochrony własności (art. 64 ust. 2 Konstytucji), ogólnego prawa do równego traktowania i zakazu dyskryminacji (art. 32 Konstytucji), a także powszechnego prawa do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej (art. 77 ust. 1 Konstytucji). Z tego względu nawet przy założeniu, że zmiana art. 16 § 1 KPA miała charakter merytoryczny, a nie klaryfikacyjny, trudno wytłumaczyć, na podstawie jakiego kryterium powinno nastąpić zróżnicowanie sposobu obliczania terminu przedawnienia roszczeń odszkodowawczych w odniesieniu do dwóch grup adresatów unormowania zawartego w art. 160 § 6 KPA - poszkodowanych decyzjami wydanymi przed dniem 1 września 2004 r., którzy uzyskali decyzję nadzorczą do dnia 10 kwietnia 2011 r., albo dopiero po tym dniu.

 Należy zaznaczyć, że wykładnia przyjęta według pierwszego poglądu prowadzi do skrócenia terminu przedawnienia i do ograniczenia, a niekiedy nawet do unicestwienia możliwości uzyskania odszkodowania. Argumenty powoływane na rzecz uwzględnienia pierwszej decyzji nadzorczej ministra lub samorządowego kolegium odwoławczego jako decyzji ostatecznej w istocie ograniczają się jedynie do wykładni językowej art. 160 § 6 w związku z art. 16 § 1 KPA przed nowelizacją i art. 127 § 3 KPA, co jest dalece niewystarczające, gdyż nie wiadomo, jaki ważny interes publiczny mógłby uzasadnić to ograniczenie. Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, albo dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, a także wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Skłania to do poglądu, że początek biegu terminu przedawnienia przewidzianego w art. 160 § 6 KPA zależy od złożenia w terminie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub też od sposobu rozstrzygnięcia o zasadności tego wniosku.

 Za prawidłowością wykładni, że także przed znowelizowaniem art. 16 § 1 KPA charakter decyzji nieostatecznych miały też decyzje, od których przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazuje więc wiele argumentów. Poza tym nie jest obojętne, że pojęcie odwołania w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego nie zostało zdefiniowane. Z systematyki tych przepisów i tytulatury wynika jednak, że ustawodawca uznał za właściwe zlokalizowanie środka prawnego w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w rozdziale zatytułowanym „Odwołanie”. Ustawodawca co prawda nie zachował w tym względzie konsekwencji, gdyż początkowo w art. 16 KPA expressis verbis powiązał ostateczność decyzji jedynie z „odwołaniem w toku instancji”, jednak ten mankament legislacyjny nie powinien decydować o przyjęciu, że pojęcie „odwołania” na gruncie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w ujęciu redakcyjnym obowiązującym przed dniem 11 kwietnia 2011 r. nie obejmowało wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Okoliczność, że w art. 16 KPA wniosku o ponowne rozpoznanie nie nazwano wprost odwołaniem nie przemawia przeciwko przypisaniu temu wnioskowi cech odwołania, skoro taki jego charakter procesowy należy wyprowadzić zarówno z lokalizacji środka prawnego, jak i z zastosowania wykładni funkcjonalnej.

 Poza tym przy interpretacji art. 16 KPA należy dążyć do uzyskania rezultatu zbieżnego z wymaganiem wynikającym z art. 78 Konstytucji. W artykule tym zapewnione jest prawo każdej ze stron do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, a wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa, nie ma zatem przekonywającego uzasadnienia dla zapatrywania, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma charakteru prawnego odwołania. Poglądowi temu nie przeczy okoliczność, że do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przepisy dotyczące odwołań stosuje się tylko odpowiednio (art. 127 § 3 in fine KPA); odesłanie było nieodzowne, gdyż wobec zróżnicowanego nazewnictwa obu środków prawnych, należało zsynchronizować skutki skorzystania z nich przez zainteresowane strony. W wyniku takiego rozwiązania legislacyjnego doszło do ujednolicenia wniosku z odwołaniem zarówno co do formy i terminu jego złożenia oraz innych elementów procesowych, jak i co do celu, jaki ma ten wniosek spełniać. W konsekwencji zastosowane odesłanie pozwala traktować wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na równi z odwołaniem.

 Przeprowadzona analiza zagadnienia prawnego przedstawionego przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego uzasadniała zajęcie stanowiska wyrażonego w uchwale.

Wyrok

Sądu Najwyższego - Izba Cywilna

z dnia 9 października 2014 r.

I CSK 695/13

Teza

Odszkodowanie za szkodę wyrządzoną decyzją w sprawie wywłaszczenia nieruchomości powinno być wyliczone według cen z chwili ustalenia odszkodowania (z chwili wyrokowania), a według stanu przedmiotowej nieruchomości z chwili podjęcia wadliwej decyzji szkodzącej. 

• www.sn.pl, Legalis
• Kodeks postępowania administracyjnego, Art. 160

Numer 1157397

Skład sądu

• SSN Jan Górowski (przewodniczący, sprawozdawca)
• SSN Bogumiła Ustjanicz 
• SSN Hubert Wrzeszcz

Sentencja

Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa E. A., F. S. i Z. M. przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie M.(...) o zapłatę, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej w dniu 9 października 2014 r., skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Apelacyjnego z dnia 12 marca 2013 r. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania i orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia 14 czerwca 2012 r. zasądził od Skarbu Państwa - Wojewody M.(...) na rzecz: E. A. kwotę 1 607 000 zł, F. S. i Z. M. kwoty po 803 500 zł - z ustawowymi odsetkami od dnia 14 czerwca 2012 r. do dnia zapłaty; w pozostałym zakresie powództwo oddalił i orzekł o kosztach procesu.

 Ustalił, że współwłaścicielami nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. W.(...), dla której prowadzona była księga nr (...) byli F. M. (M.) w 6/10 częściach oraz B. M., A. L., A. M. i J. M. - po 1/10 części. Z dniem 21 listopada 1945 r., tj. po wejściu w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm., dalej: „dekret warszawski”), nieruchomość ta, na podstawie art. 1 tego dekretu, stała się własnością gminy m.st. Warszawy. Pismem z dnia 14 października 1948 r. współwłaściciele nieruchomości złożyli wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości.

 Orzeczeniem z dnia 10 grudnia 1965 r. w sprawie (...) Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy odmówiło wnioskodawcom przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. W.(...). W uzasadnieniu odmowy wskazano, że na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości warszawskiej przeznaczony został pod budowę sieci miejskiej dla Zakładu (...).

 Decyzją z dnia 27 listopada 2003 r., sygn. (...) (sprostowaną postanowieniem z dnia 27 lutego 2004 r.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: „SKO”) stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego z dnia 10 grudnia 1965 r., jako wydanego z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego odnośnie części gruntu będącej własnością Gminy m.st. Warszawa. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że w dacie wydania wadliwej decyzji obowiązywał Plan zatwierdzony Uchwałą Prezydium Rządu PRL z dnia 2 lipca 1956 r. określający przedmiotowy teren jako „budownictwo przemysłowe" i brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że sformułowania planu stanowić mogły podstawę do ustalenia, iż korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z jego przeznaczeniem.

 Decyzją z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. (...) SKO odmówiło przyznania wnioskodawcom odszkodowania na podstawie art. 160 KPA. W tym czasie prowadzone było jeszcze przed Prezydentem m.st. Warszawy postępowanie o przyznanie prawa użytkowania wieczystego obejmującego przedmiotową nieruchomość. Decyzją z dnia 29 listopada 2007 r. Nr (...) Prezydent m.st. Warszawy po rozpatrzeniu wniosku z dnia 19 października 1948 r. odmówił powodom ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w odniesieniu do gruntu stanowiącego własność m.st. Warszawy, włączonego w granice działek ew. nr 16/1, 38/4 i 32 z obrębu (...), położonego przy skrzyżowaniu ulic W. i Ł. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że dawna nieruchomość hipoteczna została włączona w granice następujących działek:

• nr ew. 33 - własność Skarbu Państwa, użytkownik wieczysty S.,
• nr ew. 32 - 82 m2 (KW nr (...)) - własność m.st. Warszawy, użytkownik wieczysty S.D.,
• nr ew. 16/1 - 138 m2 (z ogólnej powierzchni działki 1 076 m2) - własność m.st. Warszawy (ul. W.),
• nr ew. 38/4 - 242 m2 (z ogólnej powierzchni działki 6 703 m2) - własność m.st. Warszawy (ul. Ł.).

 Podstawę do przeprowadzenia przebudowy ulic W. i Ł. stanowiła decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej o lokalizacji szczegółowej nr (...) z dnia 4 sierpnia 1969 r., w której wyrażono zgodę na przebudowę ulicy Ł. na odcinku W. - Ż.

 Obecnie przedmiotowa nieruchomość nie jest objęta żadnym obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy nieruchomość położona jest w strefie śródmieścia funkcjonalnego, która stanowi obszar przewidziany dla koncentracji funkcji usługowych o znaczeniu stołecznym, metropolitarnym, krajowym i międzynarodowym, w tym inwestycji celu publicznego, które w połączeniu z zabudową mieszkaniową będą ogniskowały życie społeczne metropolii warszawskiej.

 W dniu 12 stycznia 2007 r. powodowie wystąpili przeciwko Skarbowi Państwa z wnioskiem o zawezwanie do próby ugodowej, żądając w nim tych samych kwot, które stanowią przedmiot niniejszego postępowania. Do zawarcia ugody jednakże nie doszło.

 W wyniku spadkobrania po A. L. zmarłej dnia 1 kwietnia 1949 r., F. M. (M.) zmarłej dnia 20 stycznia 1962 r., B. M. zmarłym dnia 1 maja 1980 r., A. M. zmarłym dnia 24 czerwca 1998 r. i J. M. zmarłym 17 grudnia 2007 r. powodowie są następcami prawnymi byłych właścicieli w następujących udziałach: E. A. w % części, F. S. i Z. M. po 1/4 części.

 Wartość prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. W.(...), co do części działek 32, 16/1 i 38/4 o łącznej powierzchni 462 m2 - objętych decyzją SKO z dnia 27 listopada 2003 r. przy uwzględnieniu aktualnego przeznaczenia gruntu wynosi kwotę 3 334 000 zł. Wartość ta nie uwzględnia kosztów usunięcia ruin, jakie znajdowały się na tej nieruchomości wymagających rozebrania i wywiezienia. Koszty rozbiórki i wywiezienia gruzu z nieruchomości wyniosły kwotę 120.000 zł.

 W dniu 10 grudnia 1965 r. obowiązywał Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzony Uchwałą nr (...) PRN m.st. Warszawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Na tej podstawie wydano decyzję z dnia 12 sierpnia 1963 r. o lokalizacji szczegółowej dla budynku rozdzielni sieci miejskiej Zakładu (...).Wybudowano w rzeczywistości parterowy budynek zawierający w części stację „trafo”, należący obecnie do S., w którego otoczeniu Spółdzielnia Mieszkaniowa „(...)” pobudowała wysoki budynek wielomieszkaniowy. Aktualnie dla nieruchomości nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Natomiast, w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy z dnia 26 października 2006 r. nieruchomość jest położona w strefie śródmieścia funkcjonalnego, która stanowi obszar przewidziany dla koncentracji funkcji usługowych o znaczeniu stołecznym, metropolitalnym, krajowym i międzynarodowym, w tym inwestycji celu publicznego, które w połączeniu z zabudową mieszkaniową będą ogniskowały życie społeczne metropolii warszawskiej.

 Wyceny nieruchomości biegły sądowy dokonał według cen z daty wydania opinii i stanu gruntu z grudnia 1965 r.; nie uwzględnił jednak wniosku pozwanego o ustalenie wartości nieruchomości z uwzględnieniem faktu, że w dacie wydania decyzji dekretowej nieruchomość była przeznaczona pod budownictwo przemysłowe.

 Sąd Okręgowy uwzględnił powództwo w części dotyczącej działek 32, 16/1 i 38/4 o łącznej powierzchni 462 m2 w zakresie poniesionej przez powodów szkody rzeczywistej, oraz w części, co do odsetek za okres sprzed daty wydania wyroku na podstawie art. 160 KPA. Poza oddaleniem żądania odszkodowania za utracone korzyści, nie uwzględnił powództwa co do działki nr 33, stanowiącej własność Skarbu Państwa, stwierdzając brak w dacie orzekania indywidualnego orzeczenia o wadliwości decyzji dekretowej co do tej działki.

 Wobec tego, że decyzja administracyjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa, uznał za przesądzoną bezprawność i winę funkcjonariusza państwowego przy wykonywaniu powierzonej mu czynności. Stwierdził, że powodowie udowodnili pozostałe przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej - powstanie szkody i jej rozmiar oraz istnienie normalnego związku przyczynowego pomiędzy szkodą a zdarzeniem, które ją wywołało. Wyraził pogląd, że powodowie na skutek wadliwej decyzji ponieśli rzeczywistą szkodę, którą stanowi uszczerbek majątkowy, jaki powstał na skutek niezaspokojenia uprawnienia do przyznania prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) ich poprzednikom prawnym, a której wysokość wyznacza wartość tego prawa.

 Nie uwzględnił tezy pozwanego o nieuchronności wywłaszczenia i przerwaniu w związku z tym normalnego związku przyczynowego pomiędzy wadliwą decyzją dekretową a szkodą. Wskazał, że z ustaleń dokonanych przez SKO zawartych w uzasadnieniu decyzji z dnia 27 listopada 2003 r., wynika, że korzystanie z nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu. Zwrócił uwagę na to, że dopiero decyzją o lokalizacji szczegółowej nr (...) z dnia 4 sierpnia 1969 r. Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej wydało zgodę na przebudowę ulicy Ł. na odcinku W. - Ż.

 Kwotę odszkodowania Sąd Okręgowy pomniejszył o 120.000 zł z tytułu kosztów rozbiórki zniszczonego budynku i wywozu gruzu. W konsekwencji, Sąd zasądził na rzecz powodów kwotę 3 214 000 zł, odpowiednio do udziałów w spadku w kwotach 1.607.000 zł i po 803.500 zł. Odsetki ustawowe, z uwagi na odszkodowawczy charakter roszczenia Sąd Okręgowy zasądził od daty wyrokowania.

 Apelację pozwanego Skarbu Państwa Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 12 marca 2013 r. oddalił. Podzielił ustalenia faktyczne sądu pierwszej instancji i przyjął je jako własne. Nie podzielił zarzutu naruszenia art. 361 § 1 KC oraz art. 6 KC. Wskazał, że decyzja wydana z naruszeniem prawa, przesądza o odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę poniesioną w wyniku wadliwej decyzji. Nie podzielił stanowiska pozwanego, o braku normalnego związku przyczynowego pomiędzy wadliwą decyzją a dochodzoną szkodą.

 O istnieniu normalnego związku przyczynowego świadczyło jego zdaniem to, że przyczyną sprawczą szkody było orzeczenie z grudnia 1965 r. Gdyby, bowiem zostało ustanowione na rzecz powodów prawo własności czasowej nie wystąpiłby skutek - szkoda w postaci niezaspokojenia uprawnienia wynikającego z dekretu.

 Reasumując, podzielił pogląd Sądu pierwszej instancji, że zachodzi adekwatny związek przyczynowy (art. 361 § 1 KC) pomiędzy wadliwą decyzją administracyjną z dnia 10 grudnia 1965 r., a wyrządzoną powodom szkodą. To właśnie na skutek wydania przez Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy powyższej decyzji, odmawiającej poprzednikom prawnym powodów przyznania prawa własności czasowej do gruntu położonego w Warszawie przy ul. W.(...), prawo to nie weszło do majątku powodów, niemniej stwierdził, że wobec trwałego rozdysponowania gruntów poniesiona przez powodów szkoda może być zrekompensowana wyłącznie poprzez zapłatę odpowiedniej sumy pieniężnej.

 Wyraził pogląd, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż zasądzona kwota nie stanowi odpowiedniej sumy pieniężnej w rozumieniu art. 363 § 1 KC i prowadzi do sytuacji, w której poszkodowany jest wzbogacony kwotą odszkodowania, skoro Sąd Okręgowy ustalił wysokość odszkodowania w oparciu o stan nieruchomości z grudnia 1965 r. oraz według cen aktualnych. Jego zdaniem prawidłowo przyjął, że podstawą do wyceny powinny być nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkalne i usługi.

 Za niezasadny uznał również zarzut naruszenia art. 227 KPC i art. 217 § 1 KPC w zw. z art. 162 KPC, wskazując, że miarodajne dla określenia wartości nieruchomości jest przeznaczenie nieruchomości według stanu na datę wydania opinii. Podzielił stanowisko sądu pierwszej instancji, że w związku z tym, iż przyjmowane po drugiej wojnie światowej plany zagospodarowania nie były publikowane nie mogą być one uznane za obowiązujące źródła prawa i w związku, z czym jedynym planem, który mógł stanowić w niniejszej sprawie jakikolwiek punkt odniesienia, był ogólny plan zabudowania m. st. Warszawy z 1931 r.

 Od wyroku Sądu Apelacyjnego pozwany Skarb Państwa wniósł skargę kasacyjną, w której zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 160 § 1 KPA w zw. z art. 381 § 2 KC oraz art. 363 § 2 KC przez ustalenie odszkodowania za „szkodę rzeczywistą" polegającą na utracie nieruchomości według obecnego stanu tej nieruchomości, zamiast według stanu z daty wydania wadliwej decyzji dekretowej. W ramach naruszenia przepisów postępowania zarzucił naruszenie art. 328 § 2 KPC w zw. z art. 378 § 1 KPC przez niezamieszczenie w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniesienia do stawianych przez pozwanego argumentów dotyczących konieczności uwzględnienia przy wyliczeniu szkody przeznaczenia nieruchomości z chwili wydania wadliwej decyzji. Pozwany Skarb Państwa wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu Apelacyjnego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, bądź o uwzględnienie apelacji.

 Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

 Zarzut obrazy art. 328 § 2 KPC w zw. z art. 378 § 1 KC został skonstruowany w oparciu o zapatrywanie Sądu drugiej instancji, że przedmiotowa nieruchomość nie ma planu zagospodarowania przestrzennego (poprzedni wygasł w 1992 r.) i w związku z tym podstawą do wyceny powinny być nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkalne i usługi w metropolii warszawskiej, tj. miarodajnym było określenie wartości nieruchomości według aktualnego stanu przeznaczenia nieruchomości. Trafnie zarzucił skarżący, że ze stanowiska tego wynika sugestia, iż gdyby nieruchomość miała aktualny plan zagospodarowania przestrzennego na dzień szacowania nieruchomości, to należałoby oprzeć jej wycenę na planie obowiązującym w dacie wystąpienia zdarzenia szkodzącego.

 Poza tym, rzeczywiście z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia nie można wywieść, jakie znaczenie przypisał Sąd Apelacyjny w ustaleniu wysokości szkody czynnikowi przeznaczenia nieruchomości w 1965 r. tj. w czasie zapadnięcia decyzji szkodzącej, czyli odmawiającej przyznania właścicielom prawa własności czasowej. Stwierdził bowiem, że na jej części (obecnej działce nr 33) została zbudowana stacja „trafo”, tj. odwołał się do jej ówczesnego częściowego faktycznego wykorzystania, z czego wywiódł wniosek, że nieruchomość wtedy nie spełniała funkcji przemysłowej, lecz stanowiła część zabudowy mieszkaniowej.

 W dodatku, Sąd Apelacyjny nie wyjaśnił w uzasadnieniu dlaczego punktem odniesienia w wyliczeniu szkody mógł być ogólny plan zabudowania m.st. Warszawy z 1931 r., przy czym nie poczynił jakichkolwiek ustaleń o przeznaczeniu przedmiotowej nieruchomości według tego planu. Z tych względów rzeczywiście istniały podstawy do przyjęcia, że uzasadnienie zaskarżonego uzasadnienia w kwestii wyliczenia szkody jest niezrozumiałe, tj. nie poddaje się kontroli kasacyjnej, co czyniło uzasadnioną podstawę kasacyjną określoną w art. 398³ § 1 pkt 2 KPC. 

 Uzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 160 § 1 KPA w zw. z art. 362 § 2 KC choć obydwie strony stały na nie budzącym wątpliwości stanowisku, że odszkodowanie powinno być wyliczone według cen z chwili ustalenia odszkodowania (z chwili wyrokowania), a według stanu przedmiotowej nieruchomości z dnia 10 grudnia 1965 r., to jest z chwili podjęcia wadliwej decyzji szkodzącej (por. k. 241).

 Zarzutu tego nie można odeprzeć już z tego względu, że nie dokonano ustalenia stanu faktycznego zagospodarowania nieruchomości na dzień 10 grudnia 1965 r. oraz jej stanu techniczno-użytkowego w tamtym okresie, a także stanu jej otoczenia, np. czy w tym już czasie był budowany, lub wybudowany budynek wielomieszkaniowy SBM (...). Z ustaleń zdaje się wynikać, że na części nieruchomości w tamtym czasie był zlokalizowany na tej nieruchomości jedynie parterowy budynek zawierający w części stację „trafo”, należący obecnie do spółki S., a także, że wykorzystanie jej istotnej części (380 m2 z 462 m2) nastąpiło na cele drogowe później, skoro podstawę do przeprowadzenia przebudowy ulic W. i Ł. stanowiła decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej o lokalizacji szczegółowej nr (...) z dnia 4 sierpnia 1969 r., w której wyrażono dopiero zgodę na tę inwestycję drogową.

 Wbrew stanowisku Sądów meriti dla wartości nieruchomości według jej stanu z dnia 10 grudnia 1965 r. i cen z chwili wyrokowania, a zatem dla prawidłowego wyliczenia odszkodowania miało znaczenie także przeznaczenie nieruchomości w chwili zapadnięcia decyzji szkodzącej. O jej przeznaczeniu wtedy pod budownictwo przemysłowe niezależnie od kwestii publikacji planów zagospodarowania przestrzennego w tamtym czasie (por. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2013 r., I OSK 1643/11, M. Praw., 2013, nr 5, s. 227) powodowie - jak wynika z ustaleń - wiedzieli z samej treści decyzji z dnia 10 grudnia 1965 r. Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy, odmawiającej im przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. W.(...). Dodać należy, że biegły sądowy, uzupełniając opinię na rozprawie w dniu 4 czerwca 2012 r. wyraźnie stwierdził, że przy przyjęciu przeznaczenia działki na cele przemysłowe jej wartość byłaby inna, tj. wycena byłaby z pewnością mniejsza. Dla prawidłowego więc wyliczenia szkody rzeczywistej powodów koniecznym było uzupełnienie opinii biegłego zgodnie z wnioskiem pozwanego Skarbu Państwa złożonym bez zbędnej zwłoki.

 Ze wskazanych względów na podstawie art. 398¹⁵ § 1 KPC orzeczono, jak w sentencji.

Wyrok

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Łodzi

z dnia 26 września 2014 r.

II SAB/Łd 101/14

Teza

1. Rzeczą organu jest tak zorganizować prowadzenie sprawy, by ograniczenia osobowe, czy kwestie finansowe, nie stanowiły przeszkody do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie.
2. Termin, o którym mowa w art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 687) ma charakter ściśle procesowy i stanowi uzupełnienie ogólnych regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących terminów załatwiania spraw. Może więc być on przedłużony według reguł określonych w art. 36 ust. 2 KPA i nie można go interpretować jako normy nakazującej wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania w tym terminie za wszelką cenę, kosztem naruszenia prawa. 

• Legalis, www.nsa.gov.pl
• Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Art. 12 ust. 4b
• Kodeks postępowania administracyjnego, Art. 35 § 1, Art. 37

Numer 1073311

Skład sądu

• Anna Stępień
• Arkadiusz Blewązka (przewodniczący)
• Czesława Nowak-Kolczyńska (sprawozdawca)

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2014 roku sprawy ze skargi L. H. na przewlekłość postępowania Wojewody (...) w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod rozbudowę drogi 1. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody (...) do wydania aktu; 3. zasądza od Wojewody (...) na rzecz skarżącego L. H. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

L. H. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na przewlekłość postępowania Wojewody (...) w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, położoną w obrębie (...) miasta B., powiecie (...), oznaczoną jako działka 309/2, o powierzchni 0,0293 ha przeznaczoną pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr 485, tj. ul. A w B. od km 32+750 do km 34+750.

 Z akt sprawy wynika, że Wojewoda (...), decyzją z dnia (...), nr (...), na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 11i ust. 1, art. 12 ust. 1-4, ust. 4c, ust. 4d, art. 17 ust. 1 i 3 oraz art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz.1194 ze zm.), powoływanej dalej jako specustawa, udzielił Zarządowi Województwa (...) zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi wojewódzkiej nr 485, tj. ul. A w B. od km 32+750 do km 34+750. Decyzja ta obejmowała działkę 309/2.

 W wyniku złożonego odwołania przez L. H., Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia (...) orzekł reformatoryjnie w zakresie nadanego rygoru natychmiastowej wykonalności, w pozostałym zakresie utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję.

 W dniu 20 lipca 2012 r. Wojewoda wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia na podstawie art. 12 ust. 4a i 4f specustawy, odszkodowania w tytułu nabycia przez jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności działki nr 309/2 i zlecił wykonanie operatu szacunkowego.

 Z uwagi na wniosek byłych właścicieli działki A. S.-H. i L. H. o przyznanie nieruchomości zamiennej Wojewoda odstąpił od wykonania operatu i podjął działania celem pozyskania od Gminy Miasta B. nieruchomości celem przyznania jej jako nieruchomości zamiennej. Wyznaczył termin załatwienia sprawy do 30 kwietnia 2013 r., a następnie do 30 sierpnia 2013 r.

 W dniu 26 czerwca 2013 r. podpisano akt notarialny, mocą którego Wojewoda (...) nabył własność nieruchomości oznaczonej jako działka 91/11 o pow. 0,0195 ha.

 Oświadczeniem z dnia 6 września 2013 r. A. S.-H. i L. H. wyrazili zgodę na przyznanie na ich rzecz działki 91/11 w ramach rozliczenia za działkę 309/2.

 Postanowieniem z dnia (...) Wojewoda (...) powołał biegłego dla określenia wartości obu nieruchomości. Wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2013 r., a następnie przedłużył go do dnia 31 marca 2014 r. (zawiadomienia z dnia 21 października i 16 grudnia 2013 r.).

 W dniu 27 grudnia 2013 r. skarżący wniósł na podstawie art. 37 KPA zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę (...) w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, zaś postanowieniem z dnia (...) Minister Infrastruktury i Rozwoju uznał zażalenie za nieuzasadnione.

 Pismami z dnia 9 stycznia, 11 lutego i 6 maja 2014 r. oraz pocztą elektroniczną w dniu 23 lutego, 17 marca i 2 kwietnia 2014 r. Wojewoda wniósł uwagi do złożonego operatu. Termin załatwienia sprawy przedłużał kolejno do 30 kwietnia, 31 maja i 31 lipca 2014 r. informując stronę o przyczynach niedotrzymania terminu.

 W dniu 18 czerwca 2014 r. Wojewoda zawiadomił strony o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim.

 W dniu 9 czerwca 2014 r. L. H. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na przewlekłość postępowania.

 W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że sprawa trwa od grudnia 2011 roku., zaś organ dopiero w dniu 30 sierpnia 2013 r. poinformował skarżącego o pozyskaniu na rzecz Województwa (...) nieruchomości zamiennej, tj. działki nr 91/11, o pow. 0,0195 ha. Zastrzeżenia budzi też, że od pozyskania tej nieruchomości nie zakończono sprawy decyzją. A kolejny etap postępowania dotyczący sporządzenia i weryfikacji operatu trwa od października 2013 roku. Operat szacunkowy wpłynął on do organu 15 listopada 2013 r. jednak dopiero po 3 miesiącach od otrzymania operatu organ wezwał rzeczoznawcę majątkowego do uwzględnienia w sporządzonej wycenie informacji zawartych w piśmie Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w Ł. z dnia 3 lutego 2013 r. oraz adnotacji dot. długości siatki ogrodzenia. Od tego momentu skarżący otrzymywał jedynie od Wojewody czterokrotnie pismo przedłużające termin do załatwienia sprawy, ostatnie z dnia 22 maja 2014 r. ze wskazanym terminem jej załatwienia do dnia 31 lipca 2014 r. Powyższe, zdaniem skarżącego świadczy o przewlekłym prowadzeniu postępowania przez Wojewodę.

 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

 W uzasadnieniu Wojewoda (...) przytoczył cały przebieg postępowania. Odnosząc się szczegółowo do zarzutów skargi wskazał, że umowa darowizny działki numer 91/11 na rzecz Województwa (...) przesłana została do (...) Urzędu Wojewódzkiego w Ł. dopiero w dniu 21 sierpnia 2013 r. Po czym pismem z dnia 30 sierpnia 2013 r. wezwał A. S.-H. i L. H. do wskazania, czy wyrażają zgodę na przyznanie działki nr 91/11 jako nieruchomości zamiennej, a po jej uzyskaniu zlecił rzeczoznawcy majątkowemu wycenę nieruchomości. W dniu 15 listopada 2013 r. do organu wpłynął operat szacunkowy, sporządzony w dniu 10 listopada 2014 r., a podczas jego analizy organ uznał za niezbędne udzielenie przez rzeczoznawcę majątkowego dodatkowych wyjaśnień do przedmiotowej wyceny. W dniu 9 maja 2014 r. i uzupełniająco 20 maja 2014 r. do organu wpłynęła odpowiedź biegłego na zastrzeżenia oraz nowy operat szacunkowy. Niezwłocznie po jej weryfikacji i akceptacji, pismem z dnia 18 czerwca 2014 r. Wojewoda poinformował strony o sporządzonej wycenie i o zgromadzeniu całości materiału dowodowego pozwalającego na zakończenie niniejszego postępowania decyzją administracyjną.

 Nawiązując do zarzutu L. H. nieotrzymania pisma Wojewody (...) z dnia 9 stycznia 2014 r. organ wyjaśnił iż powyższe wezwanie wystosowane w trakcie prowadzonej wewnętrznej weryfikacji operatu szacunkowego, skierowane było jedynie do rzeczoznawcy majątkowego i miało wewnętrzny charakter. Zarzucana pozorność działań organu oraz fakt, iż pismo Wojewody z dnia 11 lutego 2014 r. wzywające biegłego do uwzględnienia w wycenie informacji zawartych w piśmie Zarządu Województwa (...) z dnia 3 lutego 2014 r. zostało wysłane za późno wyjaśniono, iż pismo Wojewody z dnia 11 lutego 2014 r. zostało przekazane biegłemu wraz z wezwaniem do sporządzenia wyceny uwzględniającej zawarte w nim dane, niezwłocznie po uzyskaniu odpowiedzi Zarządu Województwa w zakresie stopnia zużycia naniesień budowlanych znajdujących się na działce nr 309/2.

 Odnosząc się do zarzutu, że do przewlekłości postępowania doszło najpóźniej w grudniu 2013 r. bowiem już wtedy powinno dojść do weryfikacji operatu szacunkowego, a nie dopiero w lutym 2014 r. wyjaśniono, iż pierwsze pismo wzywające biegłego do udzielenia wyjaśnień w sprawie sporządzonej wyceny zostało wystosowane w dniu 9 stycznia 2014 r. Bowiem, w dniu 16 października 2013 r. rzeczoznawca majątkowy okazał zwolnienie lekarskie stwierdzające niezdolność do pracy w dniach od 10 października 2013 r. do 8 listopada 2013 r., a następnie biegły przedłożył kolejne zwolnienia lekarskie obejmujące okres od dnia 9 listopada 2013 r. do dnia 8 grudnia 2013 r. oraz od dnia 9 grudnia 2013 r. do dnia 7 stycznia 2014 r. W związku z przedłużającą się niedyspozycją biegłego w dniu 17 grudnia 2013 r. odbyło się z nim spotkanie podczas, którego zobowiązany został on do udzielania odpowiedzi na uwagi składane do operatów szacunkowych w terminie wyznaczonym przez organ.

 Dodatkowo organ podniósł, że od początku 2014 roku wydał około 593 decyzji administracyjnych, a obecnie w Oddziale ds. Dróg Publicznych Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Geodezji (...) Urzędu Wojewódzkiego w Ł. prowadzonych jest około 2232 postępowań, tj. średnio 140 postępowań przypadających na jednego pracownika oddziału. W latach 2012 i 2013 Wojewoda wydał odpowiednio 1693 i 1497 decyzji administracyjnych kończących postępowania z zakresu ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte pod budowę i rozbudowę dróg publicznych. Wyjaśniono też, że w 2012 roku toczyło się około 4039 postępowań w sprawie ustalenia odszkodowania, zaś w 2013 roku prowadzonych było około 3017 takich spraw. Zatem na jednego pracownika w miesiącu przypadało w 2012 roku około 250-260 spraw, zaś w 2013 roku około 160 postępowań.

 Pismem z dnia 12 sierpnia 2014 r. skarżący poinformował, iż w dniu 31 lipca 2014 r. otrzymał nieostateczną decyzję Wojewody (...) załatwiającą sprawę. Jednak podtrzymał swoją skargę, wnosząc o jej merytoryczne rozpoznanie.

 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

 Skarga zasługuje na uwzględnienie.

 Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. i art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 1 - 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako PostAdmU).

 Stosownie do treści art. 52 § 1 i 2 PostAdmU skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej takim środkiem jest zażalenie w trybie art. 37 § 2 KPA.

 W przedmiotowej sprawie pismem z dnia 27 lutego 2013 r. skarżący złożył zażalenie na przewlekłość Wojewody (...) do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, a tym samym wyczerpał tryb przewidziany w art. 37 KPA, co skutkuje dopuszczalnością rozpoznawanej skargi. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że niezałatwienie, czy sposób załatwienia wskazanego zażalenia pozostaje bez wpływu na ocenę zasadności skargi, gdyż ma ono jedynie znaczenie formalne (zob. np. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2012 r., II OSK 2259/10 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 marca 2012 r., II SAB/ŁD 2/12).

 Tak więc treść postanowienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia (...) wydanego w odpowiedzi na zażalenia złożone przez skarżącego w trybie art. 37 KPA nie wpływa na możliwość merytorycznego odniesienia się przez sąd do skargi na przewlekłość postępowania Wojewody.

 Wyjaśnić trzeba, że przepisy prawa nie definiują wprost, na czym polega przewlekłe prowadzenie postępowania, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 PostAdmU, jednak niewątpliwie pojęcie to ma inny zakres znaczeniowy niż bezczynność organu. W orzecznictwie wypracowano stanowisko, iż przewlekłość w prowadzeniu postępowania ma miejsce wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, ale podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie realizują zasady szybkości i prostoty postępowania, wynikającej z treści art. 12 KPA, względnie mają charakter czynności pozornych, mało istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Inaczej mówiąc, przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez organ będzie miało miejsce wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy także rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, a zwłoka w rozpoznaniu nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy (zob. np. wyroki NSA z dnia 26 października 2012 r., II OSK 1956/12 oraz z dnia 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12).

 Zgodnie z art. 12 § 1 KPA organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z kolei w myśl art. 35 § 1 KPA organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić - stosownie do art. 35 § 3 KPA - nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jednocześnie. Zgodnie z art. 35 § 4 KPA przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 tego przepisu.

 W niniejszej sprawie zastosowanie, w przedmiocie terminów, mają przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, które - w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego - mają charakter szczególny. Stosownie do treści art. 12 ust. 4b tej ustawy - organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydaje decyzję ustalającą wysokość odszkodowania w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

 W przedmiotowej sprawie okolicznością poza sporem jest, że decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna w dniu wydania decyzji z dnia (...) przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. W związku z czym 30-dniowy termin do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania zaczął biec od 22 maja 2012 r., a decyzja w sprawie została wydana dopiero w (...), jak podał skarżący.

 W tym miejscu należy wyjaśnić, że termin, o którym mowa w art. 12 ust. 4b specustawy, ma charakter ściśle procesowy i stanowi uzupełnienie ogólnych regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących terminów załatwiania spraw. Może więc być on przedłużony według reguł określonych w art. 36 ust. 2 KPA i nie można go interpretować jako normy nakazującej wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania w tym terminie za wszelką cenę, kosztem naruszenia prawa. Zwłaszcza, iż sama specustawa w art. 12 ust. 5 odsyła do regulacji zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, w tym do art. 130 ust. 2, który dotyczy powierzenia rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia opinii określającej wartość nieruchomości.

 Niewątpliwie więc można przyjąć, że stosowanie przez organ przepisów ustaw niespójnych i nie do końca zsynchronizowanych w przedmiocie terminów w nich określonych powoduje, że organ nie zawsze może sprostać wymogom zawartych w art. 12 ust. 4b specustawy. Powyższa ocena nie może jednak skutkować podzieleniem przez sąd stanowiska zaprezentowanego przez organ w odpowiedzi na skargę. Biorąc bowiem pod uwagę dodatkowe okoliczności w niej podniesione, dotyczące wielości prowadzonych spraw, konieczności uzupełniania opinii rzeczoznawcy i korzystania przez biegłego ze zwolnienia lekarskiego, to stwierdzić należy, że analiza akt administracyjnych i podejmowanych czynności w sprawie wskazuje, że doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę. Sam fakt skomplikowanego charakteru sprawy, czy konieczność przeprowadzenia czasochłonnego postępowania administracyjnego, jak też konieczność sporządzenia opinii przez rzeczoznawcę majątkowego oraz zmiany tej opinii, nie zwalnia organu administracji z obowiązku stosowania obowiązujących przepisów prawa co do terminowości ich załatwiania, a informowanie strony w trybie art. 36 KPA nie zmienia oceny co do uznania przewlekłości. Wprawdzie pewnego czasu wymagała konieczność pozyskania w formie darowizny na rzecz Województwa (...) nieruchomości będącej własnością Gminy Miasta B. celem przyznania jej jako nieruchomości zamiennej, jednakże owa okoliczność nie może mieć znaczącego wpływu na ocenę niniejszej sprawy, bowiem stosowna umowa darowizny przesłana została, jak wskazał organ, w dniu 21 sierpnia 2013 r., a decyzję wydano prawie za rok od tego czasu.

 Dodatkowo należy stwierdzić, iż rzeczą organu jest tak zorganizować prowadzenie sprawy, by ograniczenia osobowe, czy kwestie finansowe, nie stanowiły przeszkody do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie. W sytuacji, gdy wiadomo, że postępowanie wymaga podejmowania wielorakich, a przy tym czasochłonnych czynności (pozyskanie nieruchomości zamiennej oraz uzyskanie opinii biegłego, jej analiza i uzupełnienie), nieposiadanie przez organ odpowiedniej obsady personalnej załatwiającej sprawy, nie mogą stanowić obiektywnej przeszkody do merytorycznego rozpoznania sprawy, narażając osoby, którym zabrano pod inwestycję nieruchomości, na wyczekiwanie by uzyskać stosowne odszkodowanie z tego tytułu (zob. np. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2012 r., II OSK 2453/11 i wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 października 2012 r., II SAB/Łd 108/12).

 Tak więc, mimo poglądu, że przepisu art. 12 ust. 4b specustawy drogowej nie można interpretować jako normy nakazującej wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania we wskazanym 30-dniowym terminie od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, za wszelką cenę, to jednak okoliczności podniesione wyżej świadczą, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Obowiązkiem sądu było również orzeczenie, czy przewlekle prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie ostatnie PostAdmU). Sąd oceniając, w tych konkretnych okolicznościach sprawy, przekroczenie przez organ terminu do załatwienia sprawy i przewlekle prowadzenie postępowania nie stwierdził, by miało charakter rażący. Zakres podjętych przez organ działań i wielość przeprowadzonych czynności, które bezpośrednio zmierzały do załatwienia sprawy oraz fakt, iż organ załatwił już sprawę wydając decyzję, przesądził o stwierdzeniu, iż przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Skutkuje to wydaniem przez sąd rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 1 PostAdmU, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku. W związku z tym odstąpiono również od wymierzenia organowi grzywny, na podstawie art. 149 § 2 PostAdmU. Oceniając skargę na przewlekłość na moment jej wniesienia, sąd zobowiązany był uwzględnić również wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Wydanie przez organ decyzji w sprawie powoduje, iż w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy sprawa jest bezprzedmiotowa i podlega umorzeniu, o czym postanowiono jak w punkcie 2 wyroku, stosownie do przepisu art. 161 § 1 pkt 3 PostAdmU. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 PostAdmU. 

Wyrok

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Warszawie

z dnia 4 września 2014 r.

I SAB/Wa 247/14

Teza

Nawet jeśli postępowanie administracyjne jest szczególnie skomplikowane, to zwłoka organu w załatwieniu sprawy, w terminie określonym w art. 35 KPA - nie jest usprawiedliwiona. Zasada sformułowana w art. 6 KPA, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 KPA. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 KPA) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 KPA, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa. 

• Legalis
• Kodeks postępowania administracyjnego, Art. 35

Numer 1066776

Skład sądu

• Bożena Marciniak (przewodniczący sprawozdawca)
• Magdalena Durzyńska
• Włodzimierz Kowalczyk

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2014 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Prezydenta (...) w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta (...) do rozpoznania wniosku z dnia 22 sierpnia 2011 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość (...) położoną przy ulicy (...), w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta (...) na rzecz skarżącej A. K. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

W dniu 22 sierpnia 2011 r. B. O. wystąpiła do Prezydenta (...) o przyznanie odszkodowania za należącą w dniu 21 listopada 1945 r. do jej poprzedniczki prawnej I. B. nieruchomość położoną w W. przy ul. (...), ozn. hip. (...).

 W dniu 14 grudnia 2011 r. Prezydent (...) wystąpił do Biura (...) o przesłanie akt własnościowych.

 W dniu 14 grudnia 2011 r. Prezydent (...) wystąpił do Biura (...) o przesłanie akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości. W dniu 11 kwietnia 2012 r. Prezydent (...) wystąpił do Delegatury (...) w Dzielnicy (...) o przesłanie kserokopii mapy z zaznaczonymi granicami hipotecznymi nieruchomości i granicami działek aktualnych oraz wydruku informacji z ewidencji gruntów oraz Delegatury Biura Gospodarki (...) w Dzielnicy (...) o przesłanie akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości.

 W dniu 4 września 2012 r. do organu wpłynęło pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z wnioskiem o przesłanie akt własnościowych w związku ze złożeniem przez wnioskodawczynię wniosku w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej z dnia (...) maja 1950 r.(nr (...)) o odmowie przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. W dniu 28 września 2012 r. wpłynęło do organu pismo pełnomocnika A. K. z wnioskiem o przekazanie przez Prezydenta do Kolegium akt własnościowych oraz akt lokalowych nieruchomość położoną w W. przy ul. (...), ozn. hip. (...). Akta zostały przekazane przez organ do Kolegium w dniu 14 listopada 2012 r.

 W dniu 17 czerwca 2013 r. pełnomocnik A. K. złożył do Prezydenta pismo o zmianie wniosku z dnia 22 sierpnia 2011 r. w ten sposób, iż wniósł o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. (...), ozn. hip. (...) na rzecz A. K. jako następczyni prawnej dawnej właścicielki nieruchomości. Do ww. pisma załączył umowę sprzedaży z dnia (...) kwietnia 1941 r. (Rep N (...)), postanowienia Sądu Rejonowego dla (...) o stwierdzeniu nabycia spadku oraz akt notarialny - umowę sprzedaży praw z dnia (...) czerwca 2012 r. (Rep Nr (...)).

 W 17 czerwca 2013 r. pełnomocnik A. K. wniósł do Wojewody (...) zażalenie na bezczynność organu.

 Postanowieniem z dnia 6 września 2013 r. Prezydent zawiesił z urzędu postępowanie o odszkodowanie do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej z dnia (...) maja 1950 r.(nr (...)) o odmowie przyznania prawa własności do przedmiotowej nieruchomości.

 W dniu 13 września 2013 r. A. K. wniosła zażalenie na postanowienie Prezydenta z dnia (...) września 2013 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie przyznania odszkodowania.

 Postanowieniem Nr (...) z dnia (...) września 2013 r (znak (...)) Wojewoda (...) uznał wniesione zażalenie na bezczynność organu za nieuzasadnione z uwagi na zawieszenie postępowania w sprawie dotyczącej przyznania odszkodowania.

 Następnie postanowieniem Nr (...) z dnia (...) listopada 2013 r. (znak (...)) Wojewoda (...) uchylił zaskarżone postanowienie Prezydenta (...) z dnia (...) września 2013 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie przyznania odszkodowania i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

 W dniu 27 marca 2014 r. A. K., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta (...) w rozpoznaniu wniosku z dnia 22 sierpnia 2011 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. (...), hip. Nr (...).

 Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisu art. 36 § 1 KPA w zw. z art. 35 § 1 i 3 KPA w zw. z art. 12 KPA polegające na braku podejmowania działań bezpośrednio zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w sprawie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania i wniosła o wyznaczenie Prezydentowi (...) niezwłocznego terminu do wydania decyzji rozstrzygającej wniosek.

 W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, iż gdyby nie fakt wadliwego zawieszenia postępowania przez Prezydenta (...), zażalenie na bezczynność zostałoby rozpoznane pozytywnie. Wskazała, iż do chwili obecnej, pomimo toczącego się od ponad 2 lat postępowania o przyznanie odszkodowania, sprawa nie została zakończona. Prezydent wielokrotnie przekroczył maksymalne terminy do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Również wydanie postanowienia przez Wojewodę (...) uznające zażalenie na bezczynność za uzasadnione i wyznaczające trzymiesięczny termin rozstrzygnięcia sprawy nie przyczyniło się do podjęcia przez organ czynności zmierzających do rozpoznania ww. wniosku o przyznanie odszkodowania.

 W dniu 15 maja 2014 r. organ poinformował pełnomocnika strony, iż zmodyfikowany wniosek strony będzie możliwy do rozpatrzenia po rozpatrzeniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej z dnia (...) maja 1950 r. o odmowie przyznania prawa własności do przedmiotowej nieruchomości.

 W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, iż przedmiotowa nieruchomość została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Organ wskazał, iż w związku z wniesieniem przez pełnomocnika skarżącej wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej z dnia (...) maja 1950 r. akta własnościowe przedmiotowej nieruchomości zostały przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w dniu (...) listopada 2012 r. i do dnia dzisiejszego nie zostały zwrócone do tut. Biura. Brak akt uniemożliwia Prezydentowi podjęcie czynności zmierzających do wydania prawidłowej decyzji merytorycznej.

 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

 Stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "PostAdmU"), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

 Z powyższego wynika, iż aby wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny zobligowany jest ocenić - w oparciu o akta sprawy - czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego (art. 7, 12 § 1 i 77 § 1 KPA). Ponadto z przepisu art. 35 § 1 KPA wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 KPA). O każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 KPA). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 KPA). Powyższe przepisy wyznaczają organowi administracji publicznej standardy obowiązujące przy załatwianiu spraw.

 Bezczynność organu administracji publicznej ma zatem miejsce nie tylko wówczas, gdy w ustawowym ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego.

 Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że sytuacja taka miała miejsce właśnie w przedmiotowej sprawie, bowiem jak wynika z akt sprawy wniosek o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. (...) rozpoznawany jest od trzech lat - zaś okoliczności podane przez organ w odpowiedzi na skargę nie stanowią usprawiedliwienia dla nie dotrzymania ustawowych terminów do załatwienia sprawy administracyjnej.

 W szczególności, bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku o odszkodowanie nie może usprawiedliwiać okoliczność, iż akta własnościowe nieruchomości zostały przekazane do Kolegium i dotychczas nie zostały zwrócone. W ocenie Sądu, okoliczność, iż akta znajdowały się w Kolegium nie oznacza iż Prezydent (...) nie miał możliwości skorzystania z tych akt. Wskazać trzeba, iż wyznaczony pracownik Prezydenta (...) mógł przejrzeć akta w Kolegium (siedziba Prezydenta i siedziba Kolegium znajdują się w tym samym mieście), mógł również dokonać z tych akt potrzebnych kserokopii, samodzielnie sporządzić notatki czy też wystąpić o wydanie kserokopii potrzebnych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Takie czynności nie zostały jednak podjęte przez organ. Zatem uznać należało, iż Prezydent pozostaje w bezczynności, gdyż nie załatwił sprawy w terminach określonych w KPA.

 W tym stanie rzeczy zarzut bezczynności przy rozpoznawaniu wniosku o przyznanie odszkodowania Sąd uznał za całkowicie uzasadniony. Organ prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie uchybił bowiem wskazanym terminom załatwiania spraw administracyjnych, a także naruszył wynikającą z art. 12 KPA zasadę szybkości postępowania. Takie postępowanie podważa wyrażoną w art. 8 KPA zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufania obywateli do organów Państwa.

 Podnieść trzeba, iż nawet jeśli postępowanie administracyjne jest szczególnie skomplikowane, to zwłoka organu w załatwieniu sprawy, w terminie określonym w art. 35 KPA - nie jest usprawiedliwiona. Stanowisko takie wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sprawie sygn. akt. IV SA 105/00 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Zasada sformułowana w art. 6 KPA, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 KPA. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 KPA) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 KPA, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa."

 W tym stanie rzeczy należało wyznaczyć organowi dwumiesięczny termin do załatwienia sprawy. Wyznaczając ten termin Sąd miał na względzie zarówno określone w przepisach procedury administracyjnej terminy obligujące organ administracji do rozstrzygnięcia sprawy, jak też realną możliwość załatwienia sprawy przez organ w terminie wyznaczonym wyrokiem Sądu.

 Jednocześnie, Sąd uznał, iż biorąc pod uwagę okoliczności przedmiotowej sprawy zaistniała w sprawie bezczynność organu nie miała cechy rażącego naruszenia prawa. Jak wynika z akt administracyjnych, Prezydent podejmował jednak pewne – choć rozciągnięte w czasie - czynności mające na celu załatwienie sprawy. Oceniając stopień naruszenia prawa Sąd wziął ponadto pod uwagę okoliczność znaną Sądowi z urzędu, a dotyczącą prowadzenia dużej liczby tego rodzaju postępowań (jakkolwiek nie wpływa to na sam obowiązek respektowania przez organ obowiązujących przepisów kodeksu postępowania administracyjnego), czyniącą praktycznie niemożliwym dotrzymanie ustawowych terminów jej zakończenia. Sąd wziął również pod uwagę okoliczność, iż w dniu 17 czerwca 2013 r. skarżąca poinformowała organ o zmianie wniosku poprzez przyznanie odszkodowania za nieruchomość na rzecz A. K., którą to kwestię organ zobligowany był ocenić przy dalszym prowadzeniu postępowania.

 Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 i § 2 PostAdmU orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 PostAdmU